di Vittorio Italia e Michele Cozzio
Videoconferenze: I criteri di trasparenza
e tracciabilità fissati dal Presidente del Consiglio locale o dal Sindaco
SOMMARIO: 1. Premessa – 2. Necessità di un’analisi letterale e sistematica delle singole parti del comma 1 dell’articolo 73. – 3. Analisi dei termini «“nel rispetto” di criteri di trasparenza (…)”». – 4. Analisi dei termini: “di” criteri, e non “dei” criteri. – 5. Analisi del termine “trasparenza”. – 6. Analisi dei termini “trasparenza e tracciabilità”. – 7. Conclusioni.
1. Premessa.
L’articolo 73 del decreto legge 18/2020 stabilisce che i Consigli e le Giunte si possono riunire e possono svolgere i lavori in videoconferenza, o con le modalità di svolgimento che eventualmente erano state stabilite, oppure – poiché è da ritenere che i Consigli e le Giunte non abbiano previsto nei loro regolamenti questa possibilità o non abbiano comunque disciplinato i singoli aspetti – con le modalità di svolgimento nel rispetto di criteri di trasparenza e tracciabilità previamente fissati dal Presidente del Consiglio locale o dal Sindaco.
Quali sono, in concreto, i criteri di trasparenza e di tracciabilità che devono essere fissati?
2. Necessità di un’analisi letterale e sistematica delle singole parti del comma 1 dell’articolo 73.
Per rispondere, sia pure in termini succinti, alla domanda, è necessario svolgere un’indagine che tenga conto dei criteri dell’interpretazione letterale e sistematica, sulla base di quanto è previsto nell’ancora vigente articolo 12 delle Disposizioni sulla legge in generale, che risalgono al 1942.
3. Analisi dei termini «“nel rispetto” di criteri di trasparenza (…)”»
Si deve innanzitutto rilevare che le modalità della videoconferenza devono avvenire “nel rispetto di criteri di (…). È previsto il “rispetto” e quindi un vincolo stretto, come è stabilito per i regolamenti degli enti locali in rapporto con gli statuti (art. 7 del Tuel). Non sono previste formule più elastiche, quali ad esempio “nell’ambito”, come è previsto nell’articolo 6 del Testo unico degli enti locali per lo spazio giuridico degli statuti locali in rapporto con i principi fissati dalla legge.
I criteri di trasparenza e di tracciabilità fissati dal Presidente del Consiglio locale o dal Sindaco devono perciò essere stabiliti ed osservati rigorosamente.
4. Analisi dei termini: “di” criteri, e non “dei” criteri.
In secondo luogo, si deve rilevare che nel comma 1 dell’articolo 73 è previsto: nel rispetto “di” criteri” e non nel rispetto “dei” criteri. Si tratta di una differenza di preposizioni che può sembrare marginale o superflua, ma non è così. Si tratta invece di una differenza che comporta delle conseguenze interpretative.
Infatti, la preposizione “di” criteri indica un vincolo marcato per questi criteri, e stabilisce che i criteri devono essere proprio e solo quelli. Non è scritto nel rispetto “dei” criteri, che indica genericamente vari o molteplici criteri. La preposizione “di” stabilisce un vincolo per questi, e solo per questi, criteri.
In contrario a quanto esposto si potrebbe obiettare che queste indicazioni grammaticali non sono determinanti e si dovrebbe invece fermare l’attenzione sul senso generale della norma. Ma l’obiezione non sarebbe persuasiva. Infatti, queste indicazioni grammaticali non sono decorative o superflue, ma stabiliscono i limiti di determinate facoltà o diritti. Si veda, a conferma della tesi qui sostenuta, l’articolo 1 della legge 241/1990, che stabilisce “l’attività amministrativa (…) è retta “da” criteri (…)”, e non è scritto “l’attività amministrativa (…” è retta “dai” criteri”). La preposizione “di”, riferita ai criteri, stabilisce quindi che questi criteri devono essere stabiliti non in riferimento a vari e generici criteri, ma a questi criteri di trasparenza e tracciabilità.
5. Analisi del termine “trasparenza”.
Qualche problema interpretativo sorge per il termine “trasparenza”.
Questo termine (inserito nell’inciso: criteri di trasparenza) non è un termine isolato, ed è previsto anche nell’articolo 1 della legge 241/1990 “L’attività amministrativa (…) è retta da criteri (…) (…) e di trasparenza”. La norma della legge 241/1990 precisa poi “secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti, nonché dai principi dell’ordinamento comunitario”. Da ciò deriva che il significato del termine “trasparenza” può essere chiarito – e fino ad un certo punto – dall’interpretazione letterale, e da questa interpretazione deriva che la trasparenza è quella che consente di “vedere attraverso”, come in una casa di vetro, senza opacità o impedimenti. Ma per reperire il significato completo del termine trasparenza, si deve procedere mediante l’interpretazione sistematica, che riguarda non soltanto la “connessione delle parole”, ma la connessione dei concetti e delle norme. È poi significativo l’inciso del comma 1 dell’articolo 1 della Legge 241/1990, che richiama “le altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti”, e si deve fare riferimento anche al D.lgs. 14 marzo 2013, n. 33 (Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazione da parte delle pubbliche amministrazioni), dove all’articolo 1, comma 1, è definita la trasparenza ( “intesa come accessibilità totale dei dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni”). È stabilito anche (comma 2) che la trasparenza (…) concorre ad attuare il principio democratico, i principi costituzionali, ecc., ed è affermato anche che le disposizioni del presente decreto, nonché le norme di attuazione (…) integrano l’individuazione dei livelli essenziali delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche a fini di trasparenza, prevenzione, ecc.
6. Analisi dei termini “trasparenza e tracciabilità”.
La tesi esposta nel precedente paragrafo è confermata da un ulteriore rilievo letterale. Il termine trasparenza non è previsto in modo isolato, ma è legato al termine tracciabilità con la congiuntiva “e”.
Non sono previsti due termini distinti, suddivisi da una virgola (ad es. trasparenza, tracciabilità), ma è stabilito che vi è uno stretto legame tra questi due termini, uniti assieme dalla vincolante congiunzione “e”, che incide sul loro significato. Infatti, la trasparenza, in questo contesto, si esprime attraverso la tracciabilità, ed il criterio della trasparenza deve consentire la tracciabilità. Entrambi questi due concetti devono essere rapportati al problema concreto delle videoconferenze, e quindi devono essere previsti non soltanto l’individuazione e la riconoscibilità dei partecipanti, ma anche (sia pure in sintesi) ciò che è stato pronunciato nel corso della seduta, ed i risultati delle votazioni.
7. Conclusioni.
Un’ultima e conclusiva considerazione riguarda l’inciso: criteri “fissati” del Presidente del Consiglio o dal Sindaco.
Pur se formulati con sollecitudine, si tratta di criteri che devono essere “fissati”, e quindi non genericamente, indicati, descritti, ma deve trattarsi di criteri “fissati”, stabiliti, resi certi, si direbbe “conficcati” come avviene per un chiodo fissato in un muro. Questi criteri sono destinati a durare per un determinato tempo, e sono destinati anche a costituire la base di ulteriori e stabili regole per le videoconferenze dei Consigli e delle Giunte.
Deriva da ciò, nella formulazione e nella “fissazione” di questi criteri, l’onere della massima attenzione da parte dei Presidenti dei Consigli locali e dei Sindaci.
