di Vittorio Italia e Lorenzo Camarda
Semplificazioni in materia di organi collegiali
nel D.L. 17 marzo 2020, n.18 “Cura Italia”
Sommario: 1. Premessa. – 2. Considerazioni generali sull’art. 73 del D.L. 17 marzo 2020, n.18 relativamente all’utilizzo delle modalità delle video-conferenze. – 2.1. Considerazione sulle attribuzioni di poteri al Sindaco e al presidente del Consiglio, nei Comuni ove è prevista questa figura. – 2.2. Considerazione sulla forza normativa del titolo dell’art. 73. – 2.3. Considerazione sugli organi degli enti locali previsti nel comma 1 e lo svolgimento delle sedute in video conferenza. – 2.4. Considerazione sulla previsione dei criteri della “trasparenza e della tracciabilità”. – 2.5. Considerazione sulle espressioni “previamente” e “fissati”. – 3. Conclusioni.
1. Premessa
Nel quadro delle misure urgenti adottate dal Governo per contrastare il virus COVID-19 è previsto lo svolgimento, in video-conferenza, delle sedute delle Giunte e dei Consigli comunali. Anche se tali modalità non sono state preventivamente stabilite nell’ambito della regolamentazione autonoma locale. Con l’obbligo giuridico che le stesse modalità siano assunte sulla base di criteri preventivamente fissati dal Sindaco o dal Presidente del Consiglio (laddove esistente). A questi ultimi soggetti il Decreto legge conferisce, in materia, poteri ad efficacia immediata che elimina alla radice, i termini stabiliti dal codice civile nelle preleggi. La misura è a tempo ed è destinata a durare fino alla data di cessazione dello stato di emergenza. La norma si rintraccia nell’art. 73 del D.L. 17 marzo 2020 n. 18 “Misure di potenziamento del Servizio Sanitario Nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse alla emergenza di epidemiologia da COVID-19”.
2. Considerazioni generali sull’art. 73 del D.L. 17 marzo 2020, n.18 relativamente all’utilizzo delle modalità delle video-conferenze.
“…i consigli dei comuni…e le giunte comunali, che non hanno regolamentato modalità di svolgimento delle sedute in videoconferenza, possono riunirsi secondo tali modalità, nel rispetto di criteri di trasparenza e tracciabilità preventivamente fissati dal presidente del consiglio, ove previsto, o dal sindaco, purché siano individuati sistemi che consentano di identificare con certezza i partecipanti…” (art. 73, comma, 1)
La norma si colloca nel mezzo di altre disposizioni normative legate alla lotta alla pandemia in corso. Purtroppo la disposizione è adottata fuori da un contesto normativo relativo al T.U.E.L. il che non giova ad un agevole interpretazione per chi è chiamato a darne attuazione. Nulla quaestio sull’opportunità della disposizione, per l’eccezionalità degli eventi pandemici che interessano pesantemente l’intera collettività nazionale. E’ il buon senso che “legittima” la misura che risulta doverosa per il buon funzionamento degli organi collegiali e, al tempo stesso, per l’incolumità dei loro componenti.
La disposizione, però, non è scritta bene e si presta a differenti interpretazioni, gravide di confusione nell’arco della sua applicazione.
2.1. Considerazione sulle attribuzioni di poteri al Sindaco e al Presidente del Consiglio, nei Comuni ove è prevista questa figura.
Relativamente ai poteri straordinari e sulla loro efficacia immediata, attribuiti al Sindaco e al Presidente del Consiglio comunale (nei Comuni dove questa figura è prevista) si segnala che la norma, nell’ambito della necessità e dell’urgenza della pandemia, facoltizza le Giunte e i Consigli delle Amministrazioni locali ad adottare le modalità di video-conferenze per le sedute degli organi collegiali, anche se non previste nei loro regolamenti. Facoltà esercitabile con l’adempimento da parte del Sindaco o dal Presidente del Consiglio (nei Comuni ove è prevista questa figura) di fissare i criteri per assicurare, in via preventiva, i criteri adeguati ad assicurare trasparenza, pubblicità e tracciabilità delle sedute nonché i criteri che attestino la legittimità delle operazioni di convocazione, riunione, votazione delle deliberazioni assunte dagli organi collegiali.
2.2. Considerazione sulla forza normativa del titolo dell’art. 73.
Il Titolo dell’articolo 73 è un titolo “interno”, che fa parte della legge. Contrariamente a quanto si affermava in passato che la Rubrica (cioè il titolo) non faceva parte della legge (era stabilito infatti che “Rubrica legis non est lex”, oggi questo titolo fa parte della legge. Ma la formulazione del titolo “Semplificazione in materia di organi collegiali”, è generico e non preciso. Esso non si riferisce infatti alla composizione degli organi collegiali, ma alla semplificazione dello svolgimento delle sedute in video conferenza.
Il presente titolo non contiene degli errori, ma è opportuno che esso sia precisato in sede di conversione del decreto legge.
2.3. Considerazione sugli organi degli enti locali previsti nel comma 1 e lo svolgimento delle sedute in video conferenza.
Nel comma 1 dell’articolo 73 è previsto un inciso che richiede delle riflessioni.
Si afferma nel comma 1 che. “I Consigli dei Comuni, delle Province e delle Città metropolitane e le Giunte comunali che non abbiano regolamentato modalità di svolgimento delle sedute in videoconferenza, possono riunirsi secondo tali modalità (…)”.
La norma non è chiara, almeno ad una prima lettura.
Infatti, sarebbe stato logico prevedere le due ipotesi:
1) I Consigli dei Comuni che hanno regolamentato modalità di svolgimento delle sedute in video conferenza, possono riunirsi secondo tali modalità.
2) I Consigli dei Comuni che non hanno regolamentato, possono riunirsi nel rispetto dei criteri di trasparenza e tracciabilità, previamente fissati dal Presidente del consiglio o dal Sindaco.
In altre parole, se vi sono dei Consigli che non hanno regolamentato le sedute in video conferenza, le sedute in video conferenza possono svolgersi secondo criteri fissati previamente dal Presidente del consiglio o dal Sindaco.
In contrario a quanto esposto si potrebbe obiettare: che non vi era bisogno che si stabilisse in favore del Consiglio e della Giunta l’esercizio di una facoltà assunta regolarmente assunta nell’ ambito della propria autonomia regolamentare. L’obiezione è esatta, ma ad essa si può rispondere che per inserire la possibilità della videoconferenza nel regolamento del Consiglio o della Giunta, sarebbe necessario modificare tali regolamenti, che entrano in vigore (ex art. 10 preleggi) dopo 15 giorni. La previsione del comma 1, anche se vi sono imprecisioni formali, appare giustificata dalla necessità di accelerare i tempi.
2.4. Considerazione sulla previsione dei criteri della “trasparenza e della tracciabilità”
Questi criteri devono essere previsti e rispettati, con la necessaria modifica dei precedenti regolamenti, e con i criteri fissati dal Presidente del consiglio o dal Sindaco.
Per criteri della trasparenza, si può fare riferimento all’attività degli organi dell’ente locale che deve essere – come una casa di vetro – verificabile e consultabile da parte dei cittadini, e vi deve essere la possibilità di verificare le diverse opinioni, la modificazioni delle stesse e le votazioni.
Per i criteri della tracciabilità, si fa riferimento alla svolgimento delle sedute, che deve esser tale da consentire la documentazione di ciò che si è detto e votato.
2.5. Considerazione sulle espressioni “previamente” e “fissati”.
L’ espressione “previamente” indica che questi criteri devono essere stabiliti “prima” e non sarebbe legittima una determinazione successiva di tali criteri.
L’ espressione “fissati” ricalca la stessa espressione di cui agli artt. 6 e 7 del TUEL (“principi fissati dalla legge”, e prescrive che questi criteri non devono essere indicati genericamente, ma devono essere, incardinati, si potrebbe dire “inchiodati”, e comunque puntualmente precisati.
3. Conclusioni
Stante l’eccezionale circostanza segnata dal “dover fare subito”, si prescinde da una considerazione sul drafting legislativo. Tuttavia, non si può sottacere, proprio perché in costanza di tale circostanza, che le norme dovrebbero essere scritte chiare e semplici in modo tale da consentire i destinatari (in particolare i Sindaci) di applicarle con sufficiente sicurezza.
Conseguentemente si invita il legislatore a chiarire meglio la norma in sede di conversione in legge dell’art. 73 del D.L. 17 marzo 2020, n.18, evidenziando l’eccezionale potere posto in capo al Sindaco o al Presidente del Consiglio (laddove previsto) di fissare (con effetto immediato) i criteri legittimanti l’attività amministrativa, senza confonderli con i colleghi dei Comuni che già possono, in forza dell’autonomia normativa regolamentare dell’ente, già applicare tale modalità.
