Dott. Antonio Petrina
(Segretario gen.le a riposo del Comune di Manerbio -BS-)
- Il resoconto del webinar
La necessità di aggiornare il testo unico degli eell del 2000 è un’esigenza dai più avvertita e promessa dal min. dell’Interno La morgerse al XXXVIII convegno Anci di Parma ,specie dopo la riforma del titolo quinto della Costituzione avvenuta nel 2001: è infatti in parte obsoleto il Tuel , per sovrapposizioni di leggi nel tempo, come la legge De Rio per gli organi provinciali : l‘appello è di tornare alla Costituzione, ovvero ripartire da dove eravamo, come ha affermato la dottrina (Caravita, Bertolissi), per una ragionata ed organica riforma delle province.
Il passo è doveroso per procedere ad una “Carta delle autonomie” ,secondo un disegno organico del nuovo Tuel, una Carta aggiornata ,che tenga conto anche delle esigenze di tutela dei sindaci, chiamati a responsabilità ,come le cronache giudiziarie hanno registrato.
Di questi argomenti s’è parlato al webinar organizzato dalla Provincia di Mantova, in collaborazione con la provincia di Brescia (rappresentati da entrambi i presidenti), il 26 novembre u.s. ,dal titolo polemico: “Le province decapitate e risorte”, prendendo spunto dal testo scritto dal prof. Bertolissi e dal prof. Bergonzini dell’Università di Padova nel 2017 , per i tipi della Giappichelli, con l’autorevole direzione dell’emerito prof. Vittorio Italia e con la partecipazione della prof.ssa Giovanna Tieghi, della medesima Università patavina e del prof. Gorlani, dell’università di Brescia, già componente della commissione ministeriale “Pajno ” del “Conte 2” per la riforma del Tuel, nonchè con la partecipazione del dr. Antonelli, Direttore generale dell’UPI.
1.1. Le province “decapitate”
Dalle relazioni intervenute rimane evidente che occorre fare i conti nel Tuel con le modifiche intervenute dalla legge n. 56 del 2014 cd. legge Del Rio ,che ha modificato il sistema elettorale delle provincie, facendo dell’ente intermedio di primo grado un ente di secondo grado, eliminando altresì la Giunta prov.le, lasciando così in “solitudine” per sette anni presidente e dirigenti!
È stato saggio eliminare la partecipazione popolare, manifestazione di democrazia diretta , in un periodo di profonda crisi di rappresentanza politica dei partiti e delle sedi in cui si formavano le classi dirigenti ?
Questa la domanda sottesa nella relazione per la parte “destruens” delle province, per effetto della legge Del Rio, del Prof. Bergonzini, chiosando il libretto sopra descritto e scritto a quattro mani con il collega Prof. Bertolissi, a ridosso del naufragato esito del referendum del 2016, che intendeva “abolire” le Province. Ma esse sono “risorte” con la legge Del Rio, con una modifica del sistema elettorale e della forma di governo.
Come tutti sanno il periodo culturale con cui è stata varata la legge Del Rio era quello di semplificare e ridurre i costi della politica : tale novella è nata quindi dall’esigenza di eliminare l’elezione diretta della provincia, per ridurre i costi , per effetto del progetto di riforma della Costituzione , scelta che la Consulta, nella sentenza n. 50 del 2015, con ricorso introdotto da 4 regioni (Lombardia, Veneto ,Campania e Puglia), ha dichiarato legittima la legge Del Rio. Un’occasione perduta? Forse, ma (informava il prof. Bergonzini) attendiamo ora gli sviluppi di una recente remissione alla Consulta dalla Corte d’appello catanese per la questione di legittimità costituzionale del meccanismo elettivo di secondo grado introdotto dalla legge n. 56/2014 che di fatto nega il diritto del cittadino di partecipare alla scelta del proprio sindaco metropolitano.
Il prof. Bergonzini, riprendendo il tema affrontato dalla Consulta, ha posto tale interrogativo ,citando alcune motivazioni della Consulta nel rigetto sulle censure rivolte alla legge n. 56: “può il grado di politicità di un ente subordinarsi alla semplificazione”?
Questa la motivazione della Corte: “Il legislatore ha inteso realizzare una significativa riforma di sistema della geografia istituzionale della Repubblica in vista di una semplificazione dell’ordinamento degli enti territoriali”.
L’intento semplificatorio è stato necessariamente complesso e vediamo a cosa ha portato, non senza citare prima quanto il rappresentante dell’Upi ha dichiarato.
Drammatico l’ammonimento posto dal dr. Antonelli :” ci vuole pochissimo a destrutturare un ente, ma stiamo ancora dal 2018 a tentare di ricostruirle!” (le Province decapitate!).
Il prof. Italia, introducendo i lavori del webinar, avvertiva analoga preoccupazione : è un intero mosaico che va riguardato ed esaminato, non appena singoli aspetti del mosaico medesimo. Infatti come in una metafora, le regioni sono le radici della pianta e poi ci sono le arterie e le vene del corpo umano, che sono gli Enti locali, Province e Comuni.
Non si può quindi por mano ad una riforma per singoli aspetti, senza una visione d’insieme, avvertendo quanto il giurista Massimo Saverio Giannini ammoniva : ” se non funzionano i comuni non funziona lo Stato!” Ergo anche le province, che sono le arterie della Regione e dello Stato.
La legge Del Rio aveva invero nel suo incipit (art. 1 co. 51 ) quello di anticipare la riforma del titolo quinto ,parte seconda , della Costituzione, che prevedeva appunto la soppressione delle province, dal novero degli enti autonomi di cui all’art. 114 della Costituzione, ma l’esito referendario negativo ha interrotto questo processo . Questo l’errore di metodo della legge Del Rio: ha organizzato un complicato passaggio delle funzioni fondamentali dalle province agli enti che dovevano a loro subentrare ,come le città metropolitane, dando per scontato la loro eliminazione nella riforma costituzionale : passaggio di funzioni e di risorse finanziarie ed umane (si pensi al processo di mobilità del personale prov.le dichiarato in esubero ed offerto ai comuni interessati ,stante il regime di blocco delle assunzioni per gli eell, alfine di riassorbire tale personale provinciale). Ma siamo arrivati sul punto al finale del film di Checco Zalone!
In pratica venne avviato, prima ancora dell’esito del referendum abrogativo delle province, lo smantellamento delle province medesime : tale processo, definito parte “destruens” della legge Del Rio, ha avuto esiti non di poco conto per l’equilibrio finanziario e non solo delle province.
- Le province “risorte”
Il Presidente della provincia di Brescia, dr.Samuele Alghisi, ospite in rappresentanza ,all’inizio dei lavori, ha così espresso : “…dal ruolo di liquidatore del primo momento, dopo il referendum .si è ritornati ad un equilibrio” (le province risorte) ,ma la provincia si è trasformata rincorrendo alla risorse, anzi : “la provincia deve avere risorse chiare ed una norma che consenta una pianificazione”. Da queste brevi battute il “cahiers del doleance” del presidente Alghisi che si chiede, citando lo studio di Upi . quale sia stato il risparmio promesso dal modello di aree omogenee.
Appunto: la provincia è un ramo verde e non secco da tagliare! Di sicuro è questo anche il senso dell’ introduzione di Beniamino Morselli, presidente della provincia di Mantova :”bisogna intervenire e tornare all’elezione diretta ,perchè così non va”!
Ma è possibile dar alle province effettiva resurrezione ? Ecco l’interrogativo posto dalla prof.ssa Tieghi . Quali sono le loro funzioni ? Di cosa parliamo ?
E’ un riordino tra funzioni fondamentali o non? Ma anche per le risorse finanziarie ,il personale, la possibilità di programmare :occorre una norma che consenta di pianificare ,come auspicava il presidente Alghisi.
Di più : cosa è la provincia? Solo una dimensione locale ovvero l’ intreccio con una dimensione globale ,come avviene oggi nella prospettiva del PNRR, che prevede, come nell’audizione in commissione alla Camera della Conferenza delle regioni e dell’Upi il 6 ottobre 2021, sul tema della digitalizzazione e delle condivisione delle banche dati fiscali nazionali: la Provincia si candida come ruolo di interoperabilità di sistemi di transizione digitale. Anche in materia ambientale c’è un ruolo per la Provincia, pur con la competenza legittima dello Stato in tale materia, dopo la sentenza n. 177/2021 della Corte costituzionale. La Provincia dunque non può non sperimentare nuovi modelli, nuove funzioni.
Ma ecco il dilemma a questo punto : con quali risorse umane? La Provincia attende da tempo una legge ad hoc che sblocchi le assunzioni, ricordava il segretario gen. le della provincia di Mantova dr. Sacchi e pertanto la fase di ricostruzione delle province, cambiato il clima culturale, rincorrendo alla spending review ed alla semplificazione, sono tempi ormai fuori tempo massimo dalla corte costituzionale ,ha affermato il prof. Gorlani, introducendo le prospettive di riforma della Del Rio.
Il 14 ottobre 2021 il governo ha infatti licenziato un ddl ,estratto dall’elaborato studio di riforma del Tuel della commissione ministeriale Pajno , avente modifiche della Legge Del Rio, dopo appena 7 anni dalla sua entrata in vigore!
Ma il giudizio rimane il medesimo : non si risolvono problemi con interventi a spot come il ddl tenta di fare, creando un disequilibrio generale (errore comune alla legge Del Rio). La commissione aveva una visione complessiva, occorre un testo unico organico ed ordinato ,come la Carta delle autonomie locali.
Certo il ddl è l’unico intervento possibile ,afferma il prof. Gorlani: una situazione di compromesso tra le forze politiche ,per la natura delle funzioni, per l’organigramma e per la legittimazione degli organi prov.li. Sarebbe indispensabile, conclude il prof. Gorlani, la piena legittimazione politica dell’ente, ma la soluzione creata non è sbagliata con l’elezione unica tra i consiglieri ed il presidente (a parte le sfasature temporali come per la situazione bresciana, ma tant’è occorrerà un periodo transitorio, come lo fu quando entrò in vigore la legge n 56/2014). In ogni caso, con il ddl in commento, si è effettuato un tentativo che comunque va incoraggiato, per compiere almeno un passo avanti.
A concludere la carrellata degli interventi è stato il dr. Antonelli con il suo laconico richiamo sul ddl licenziato : ” meglio qualcosa che niente, rispetto all’inerzia dei governi precedenti! “! Ma attenzione di non accontentarsi del risultato raggiunto, in quanto sono da ampliare e consolidare le funzioni (“prima di tutto ci sono le funzioni”, citando M.S.Giannini), il ruolo delle regioni rispetto alle funzioni amministrative del paese, anche se occorre riconoscere che le regioni hanno “provincializzato ” le loro funzioni ed è indispensabile comunque partire con un ente-provincia diverso dal passato, un ente che sfidi le opportunità del PNRR, che accompagni i piccoli comuni per l’esercizio delle loro funzioni, per gli uffici tecnici , pur riconoscendo che la provincia di secondo grado non va! Ma il sistema diretto non è di questo Governo: il nodo è dunque politico.
Da questo ultima constatazione, argomentare oggi sul ruolo e sul futuro della provincia ,sembra esercizio utile , ma le sfide del PNRR richiedono un passo urgente, per avere enti locali forti dal punto di vista organizzativo e completi di risorse finanziarie e personali.
Per questo occorre attendere la nuova legge, lex semper loquitur, ha affermato in conclusione il prof.Italia, per ascoltarla e perfezionarla.
In attesa ,diciamo noi, auspichiamo una “buona” legge per la casa dei Comuni: le province e per gli eell , per chi dirige e gestisce le funzioni, per i segretari comunali, per i sindaci ed i presidenti, titolari delle scelte politiche contenute nei loro programmi : insomma una buona legge, come direbbe il segretario fiorentino (Machiavelli), frutto cioè dei buoni consigli dati dai tecnici a chi por mano alle leggi , che il presente webinar ha sottoposto all’attenzione del lettore ed in special modo per avvertire che la non mediazione non conta, come lo confermano i recenti tentativi legislativi naufragati e per evitare “il declino se si trascurano sistematicamente i buoni consigli” (Bertolissi/Bergonzini,op. cit. p.3. n.4).
