IL PUNTO N. 2
Prof. Vittorio Italia
Nel diritto privato, le persone che sono ritenute incapaci di compiere atti giuridici (minori, inabilitati, minori) sono sottoposti alla tutela dei genitori, di un curatore o di un tutore, che svolgono un controllo, e che agiscono per essi.
Nel diritto pubblico, ed in particolare negli enti locali, per un lungo periodo le comunità locali ed i loro rappresentanti si sono trovati in situazioni simili. Le precedenti, e reiterate leggi comunali e provinciali (1836, per il Piemonte; e poi, dal 1865 in poi, per il Regno d’Italia, 1889, 1901, 1915, 1934) hanno compresso ogni forma di autonomia, ed hanno determinato un’immaturità amministrativa, ed un’incapacità gestionale negli Enti locali, che – come minori o incapaci – hanno commesso molte illegittimità ed errori, ed avrebbero avuto bisogno di un controllo.
Tale controllo è stato inizialmente un controllo esterno, affidato alle Regioni, mediante i Comitati regionali di controllo (i cd. Co.Re.Co), che hanno impedito molte illegittimità ed imprecisioni. Dopo un po’ di tempo, si è ritenuto che questa immaturità politica ed amministrativa fosse terminata, ed i controlli interni sono stati aboliti. Ma poiché la produzione di atti illegittimi continuava, si è ritenuto che questo grave fenomeno potesse essere eliminato con dei controlli interni.
Tali controlli (previsti negli artt. 147 ss Tuel) presentano ancora gravi criticità, perché sono circoscritti alla “regolarità amministrativa e contabile”, e si esprimono attraverso pareri, e a successive verifiche della Corte dei conti.
Le finalità di questi controlli interni sono lodevoli, ma le loro modalità non hanno determinato risultati positivi. Queste criticità sono state rilevate indirettamente dalla Corte costituzionale che (sentenza 267/2007) ha distinto tra il controllo interno “di” gestione (che è il controllo concomitante all’azione della pubblica amministrazione e di natura amministrativa) e controllo esterno “sulla” gestione (che costituisce un controllo successivo ed esterno all’amministrazione, di natura imparziale e collaborativa).
A giudizio di chi scrive, un reale controllo sulla “gestione” e sull’attività amministrativa non può risolversi in un controllo interno, che è blando e può essere condizionato, ma è, necessariamente, un controllo esterno.
Criticità del sistema dei controlli interni
Avv. Lorenzo Camarda
“Non si può cambiare la pubblica amministrazione senza cambiare il sistema dei controlli, così come non si possono cambiare i controlli senza cambiare la pubblica amministrazione”. A porre la questione in questi termini è Massimo Severo Giannini nell’ormai celebre “Rapporto sui principali problemi dell’Amministrazione dello Stato” (1979). E’ il “punto” da cui partire per una considerazione sul sistema dei controlli interni nell’ente locale che l’autonomia normativa ed organizzativa, di cui gode il Comune, può modellare con ampia discrezionalità. Fermo restando che, per assicurare un completo controllo sugli atti e della (in itinere) e sulla (ex post) gestione amministrativa, non è possibile prescindere anche da un controllo esterno esercitato dalla Corte dei conti.
Preliminarmente va ricordato che il sistema dei controlli interni costituisce un tentativo di introdurre, anche nell’apparato politico-amministrativo del Comune, verifiche, mutuate dal management privato, mirate a monitorare e misurare, in termini di efficacia ed efficienza, la gestione dell’attività amministrativa. La novità, introdotta (in nuce) nel sistema locale sino dalla prima scrittura della legge 8 giugno 1990, n.142, si è cristallizzata nel corpus normativo di cui agli artt. 147-147 quinquies TUEL che disegna un sistema integrato di controlli interni sia sugli atti amministrativi sia sulla e della attività gestionale dell’ente locale.
Ciò premesso, risulta utile soffermare l’attenzione sull’importanza dei “controlli interni” che, per loro natura, rientrano nel processo gestionale della programmazione-gestione-controllo che permea l’intera attività amministrativa dell’ente locale. Conseguentemente la conditio sine qua non del loro corretto operare è presidiata dal principio della distinzione dei poteri tra sfera politica e sfera burocratica che consente un reciproco controllo tra gli organi. L’altra condizione di primaria importanza si configura nel diffuso principio di responsabilità da parte di tutti gli agenti del processo gestionale. Responsabilità di risultato, tanto per intenderci, che non esclude le tradizionali responsabilità civile, amministrativa e contabile, anzi le rafforza. Infine necessita un effettivo controllo “dal basso” che può essere esercitato dal cittadino attraverso i mezzi di partecipazione al procedimento amministrativo e da una puntuale, trasparente e veritiera informazione da parte della P.A.
Risulta evidente che un sistema siffatto risulti diversificato a seconda della grandezza dell’ente, delle differenti risorse (umane, finanziarie, strumentali) a disposizione di ciascun ente, ma anche dalla sua organizzazione interna. Un’organizzazione che deve essere necessariamente flessibile per essere in grado di adattarsi ai differenti obiettivi da perseguire. Purtroppo la prassi amministrativa non registra una diffusa cultura dei controlli all’interno delle strutture burocratiche. Le ragioni di questo insuccesso sono molte e non tutte giustificate. Tra quest’ultime: il progressivo degrado di alcuni principi (ad es. la commistione dei poteri tra sfera politica e sfera burocratica che fa scemare il reciproco controllo tra gli organi); la scarsa responsabilità da parte del personale politico e burocratico nell’esercizio dei loro poteri (in parte dovuto alla mancanza di adeguate sanzioni); la diffusa corruzione e la timida risposta per farvi fronte con mezzi normativi adeguati. Anche la mancanza di iniziative a porre in campo modelli organizzativi di controllo che l’autonomia normativa dell’ente consentirebbe e che le “resistenze” interne dell’ente (politiche e burocratiche) impediscono di attuare.
Che fare ?
Partire da ciò che si può fare, ottimizzando le professionalità, anche attraverso la necessaria formazione del personale già in organico e promuovendo le metodologie di controllo di cui ci occuperemo nei prossime “puntate” di questa rubrica.
