di Vittorio Italia
Problemi e quesiti sul verbale dei lavori in videoconferenza dei Consigli e delle Giunte sulla base dell’articolo 73 del decreto legge 18/2020
1) Premessa.
La redazione del verbale delle sedute in videoconferenza di Consigli e delle Giunte sulla base dell’articolo 73 del decreto legge fa sorgere – collegati con il “rispetto” della trasparenza e della tracciabilita – numerosi problemi e domande.
2) Il termine “verbale”, nonostante il nome, indica un atto scritto.
Innanzitutto, conviene chiarire il significato attuale del termine “verbale”,
Dal punto di vista etimologico, il termine “verbale” (dal latino verbum, parola) indica una documentazione orale, e quindi fatta a voce, e non scritta.
Ma l’espressione “verbale” e “processo verbale” deriva dalla procedura giudiziaria penale francese dei secoli scorsi. In questa procedura, i funzionari che erano allora destinati ad istruire i processi, dovevano relazionare il Giudice, ma poiché spesso questi funzionari erano “illetterati” e non sapevano né leggere né scrivere, si limitavano ad una esposizione orale degli atti compiuti. Sono così sorte le espressioni “processo verbale”, e “verbale”, che vengono utilizzate ancora oggi.
Il verbale è quindi un atto scritto, anche se si continua a chiamarlo con il termine antico: “processo verbale”.
3) L’importanza della documentazione delle operazioni contenute nel “verbale”.
La documentazione delle operazioni collegiali è, in tempi normali, considerata una documentazione necessaria, indispensabile.
È qui necessaria una breve premessa. Il problema si collega con i due aspetti che ogni atto giuridico presenta: la forma e la sostanza.
La forma riguarda l’aspetto esteriore, l’involucro.
La sostanza riguarda il contenuto dell’atto.
Anche in passato, la forma di determinati atti importanti era considerata necessaria per la validità di questi atti. Si pensi ad esempio, al testamento che deve avere forma scritta.
L’espressione della lingua latina che era usata in passato (e che si trova ancora in qualche manuale) era :”ad substantiam”, e si riferiva agli aspetti formali che riguardavano la sostanza di un atto, e questa forma, che riguardava il contenuto, cioè la sostanza, era necessaria. In altre parole, se non si osservano le regole formali, l’atto non era legittimo, anzi era nullo, era come se non fosse mai esistito. L’osservanza di queste regole formali era quindi a pena di nullità.
Tornando al problema della documentazione dei lavori svolti nei Consigli e nelle Giunte, anche in tempi di crisi sanitaria, possiamo notare che nell’articolo 73 del decreto legge n. 18/2020 non si fa riferimento esplicito al verbale, ma si afferma la necessità del rispetto dei criteri di trasparenza e – specialmente – di quello di tracciabilità.
Da ciò deriva che la documentazione scritta dei lavori dei Consigli e delle Giunte, anche se effettuate in videoconferenza ed in modi semplificati, è necessaria, perché – se si ricorre soltanto al ricordo ed alla memoria dei partecipanti – possono sorgere molti equivoci. Oltre a ciò, la documentazione scritta è necessaria per la validità dei lavori dei Consigli e delle Giunte, ed anche in questi casi si tratta di una documentazione che è – secondo la formula antica, “ad substantiam”, che riguarda quindi non soltanto la forma, ma il contenuto, la sostanza, e la cui mancanza determina una conseguenza importante, e cioè la nullità di ciò che è stato discusso e deliberato nei Consigli o nelle Giunt.
In contrario a quanto esposto si potrebbe obiettare che l’articolo 73 del decreto legge 18/2020 prevede le “Semplificazioni” in materia di organi collegiali, e sarebbero quindi superflue e potrebbero essere disattese le precedenti regole sulla documentazione, sulla necessità e sul contenuto del verbale.
Ma l’obiezione non sarebbe persuasiva.
Infatti, il titolo dell’articolo 73 del decreto legge 18/2020 (“Semplificazioni in materia di organi collegiali”) prevede la possibilità della videoconferenza, al fine di contrastare e contenere la diffusione del COVIT-19, e si tratta quindi di una semplificazione dei lavori dei Consigli e delle Giunte, rivolta ad evitare la possibilità di contatti personali.
L’articolo 73 non stabilisce nuove regole sulla necessaria documentazione in forma scritta dei lavori, e quindi attraverso la redazione del verbale, che rimane la forma basilare di questa documentazione.
La registrazione, fonica o a video, dei lavori, può costituire un ulteriore supporto per la documentazione, ma non sostituisce il verbale, la cui necessità è, come si è visto, “ad substantiam”.
4) Problemi che possono sorgere nella redazione del verbale delle lavori del Consiglio e della Giunta in videoconferenza.
Nella redazione del verbale dei lavori del Consiglio e della Giunta in videoconferenza possono sorgere dei problemi e degli interrrogativi, qui indicati in modo sintetico:
a) È necessario che nel verbale sia indicata la data?
La risposta è positiva.
Infatti, la data della videoconferenza consente di accertare che i lavori del Coniglio o della Giunta si sono svolti in base alla convocazione);
b) È necessario chenel verbakle sia indicata l’ora dell’adunanza?
La risposta è negativa,
La mancanza dell’indicazione dell’ora dell’adunanza non sarebbe motivo di nullità, a meno che si dimostri che l’adunanza è stata tenuta in ora diversa da quella prevista, e che qualche Consigliere (o Assessore) non ha potuto collegarsi a video.
c) È necessario che nel verbale sia indicato il luogo dove è la “postazione “ a video del Presidente o del Sindaco, o di colui che “apre” i lavori del Consiglio o della Giunta?
La risposta è positiva, ma con delle precisazioni.
La video conferenza si attua in più luoghi, e viene indicato – ma in termini generali – l’organo collegiale del Consiglio o della Giunta, che se in concreto vi sono vari luoghi ciascuno dei quali è collegato con gli altri.
In base alle modalità della videoconferenza, è opportuno (ma non è necessario) che si precisi anche che la videoconferenza ha luogo con una postazione a video del Presidente o del Sindaco, o del Segretario (anche in base alle modalità tecniche della video conferenza) ed è a questa postazione a video che possono essere rivolte – anche in via elettronica – domande, chiarimenti, succinte osservazioni, ecc.
d) È necessario che nel verbale siano indicati i presenti, non solo con il loro numero, ma con la loro identificazione?
La risposta è positiva.
L’articolo 73 stabilisce che “(…) siano identificati sistemi che consentano di identificare con certezza i partecipanti” Non è quindi previsto un solo sistema, ma dei “sistemi”, e ciò significa che sono previsti vari sistemi, che dipendono anche dalle dimensioni dell’ente locale. Nei Comuni piccoli, dove i Consiglieri e gli Assessori sono conosciuti per la loro frequentazione – ciò può avvenire – anche con il riconoscimento facciale, o con l’esposizione a video della carta d’identità, e del numero di essa. Nei Comuni di dimensione media o grande possono essere previsti anche altri sistemi, ma il punto determinante è che i partecipanti possano essere identificati con “certezza”.
e) È necessario che nel verbale sia precisato se la seduta è stata pubblica o (quando si trattano questioni relative a persone) segreta?
La risposta è positiva.
Il verbale, per la documentazione della seduta segreta in videoconferenza, deve precisare che è stato “staccato” il collegamento a video con l’esterno.
f) Il verbale può indicare solo i punti principali della discussione?
La risposta è positiva.
Questa regola vale anche per i lavori “normali” dei Consigli e delle Giunte, e ciò era già stabilito nell’articolo 300 della legge comunale e provinciale del 1915, che stabiliva:
“I processi verbali delle deliberazioni sono estesi dal segretario, debbono indicare i punti principali delle discussioni, e il numero dei voti così pro o contro ogni proposta”.
g) È necessario che il verbale, In ordine alle votazioni, indichi gli astenuti, sia quelli volontari, sia quelli che devono astenersi perché stabilito dalla legge?
La risposta è positiva.
Infatti, il numero degli astenuti può essere rilevante per il quorum necessario per la validità della seduta ed anche per la validità delle deliberazioni.
h) È necessario che il verbale indichi, su richiesta di un Consigliere o di un Assessore, le ragioni per cui un Consigliere ha votato in un modo o nell’altro?
La risposta è positiva.
Si deve però precisare che tali ragioni devono essere espresse durante la votazione, e non dopo, e che tali ragioni devono essere espresse in termini succinti.
5) Il verbalizzante.
Anche per quanto riguarda soggetto che deve procedere alla verbalizzazione, possono sorgere dei problemi.
a) Il soggetto verbalizzante può essere, oltre il Segretario, un Consigliere o (per le sedute di Giunta) un Assessore?
La risposta è positiva.
La legge comunale e provinciale del 1915 prevedeva (articolo 300) soltanto il Segretario, ma in questa situazione sanitaria appare legittimo che il soggetto verbalizzante sia anche un Consigliere, un Assessore, e – al limite – anche lo stesso Sindaco o Presidente del Consiglio locale, mentre non appare necessario che si tratti del Consigliere anziano o (per la Giunta) dell’Assessore anziano.
b) Il verbalizzante può essere anche una persona estranea al Consiglio o alla Giunta?
La risposta è negativa.
È pur vero che nel secolo scorso un autore (SAREDO, commento alla legge comunale e provinciale, Torino, vol IX, p. 355) aveva espresso parere favorevole.
Ma questa tesi deve essere considerata superata.
6) Il verbale deve essere conosciuto ed approvato.
Anche sulla conoscenza e sull’approvazione del verbale possono sorgere dei problemi.
a) Il verbale deve essere “letto” ed approvato?
La necessità che il verbale fosse “letto ed approvato” era prevista nell” articolo 300 della legge comunale e provinciale del 1915, che nella parte finale stabiliva: “(i processi verbali) sono letti all’adunanza e dalla medesima approvati”.
La semplificazione dei lavori comporta che il processo verbale, per la sua necessaria conoscenza, può essere (se è possibile, “letto”), ma deve comunque essere inviato per e-mail ai partecipanti alla video conferenza, e da questi partecipanti approvato, sempre per e-mail, con la crocetta apposta sull’indicazione “si approva”,
b) Il verbale deve essere approvato a maggioranza o all’unanimità?
Si risponde: all’unanimità.
La tesi è confermata anche dall’opinione del Galateria, Gli organi collegiali amministrativi, pag.165, nota (con le tesi di altro Autore (Vitta) che afferma : “stante il rigore dei principi dovrebbe essere chiesta l’unanimità, perché ciascuno dei membri del consesso ha diritto alla regolare redazione del verbale”
7) Il verbale deve esser firmato.
Il verbale deve essere firmato dal Presidente del Consiglio o dal Sindaco o dal Segretario.
Sorgono qui due problemi.
a) Primo problema. Cosa avviene se il Presidente o il Sindaco non possono o si rifiutano di firmare il verbale redatto da un Consigliere o (per quanto riguarda la Giunta) da un Assessore ?
La risposta della dottrina (Galateria, op cit. p. 166) è che possono firmare il Vicepresidente o il Vicesindaco, o il Consigliere anziano.
Se anch’essi di rifiutano di firmare, firmerà quello che segue per anzianità, purché presente alla seduta.
Ma se anch’essi rifiutano di firmare, il verbale deve ritenersi nullo.
b) Un secondo problema riguarda l’interrogativo: Cosa avviene se il Segretario si rifiuta di firmare il verbale redatto da altri?
L’articolo 301 della legge comunale e provinciale del 1915 stabiliva che “i processi verbali sono firmati dal presidente, dal membro anziano tra i presenti e dal segretario”, e la dottrina del tempo (Galateria, op cit., p. 167) affermava che il verbale era valido “ se il verbale era sottoscritto dalla maggioranza dei membri e dal segretario”, dato che “la firma di quest’ultimo attestava la autenticità del verbale”.
La mancanza della firma del Segretario secondo la dottrina, comportava la nullità del verbale, e quindi anche dei lavori in videoconferenza.
8) La nullità del verbale comporta la nullità delle delibere ivi contenute?
La risposta è positiva.
La tesi è confermata anche dalla dottrina (citata in Galateria, Gli organi collegiali amministrativi, Milano, vol II, 1959, p. 168)
9) Il verbale, in condizioni normali, ha validità giuridica fino alla dichiarazione di falso.
Sorge il seguente problema: anche il verbale delle videoconferenze ha lo stesso valore giuridico sino alla dichiarazione di falso?
La risposta è positiva, sempre che il verbale sia legittimo e completo,
10) Conclusioni sulla necessità del verbale.
Anche nelle videoconferenze vi è la necessità del verbale, che deve essere redatto con particolare scrupolo ed attenzione.
Infatti, i problemi della vita degli Enti locali sono sempre presenti, e devono essere disciplinati negli aspetti sostanziali e formali, anche nei momenti difficili di un’epidemia, e pur con le previste semplificazioni previste dall’articolo 73 del decreto legge n. 18/2020.
