Dott. MATTEO BETTONI*, Prime considerazioni sull’accattonaggio e sull’accattonaggio “molesto”

1. Premessa.

Con il decreto legge n. 113/2018, convertito con modificazioni dalla Legge n. 132/2018, il legislatore a distanza di vent’anni ha riproposto la rilevanza penale della c.d. mendicità invasiva. In fase di conversione del decreto legge, è stato introdotto l’art. 21 quater, che dispone l’inserimento dell’art. 669 bis nel codice penale. Quest’ultimo recita “Salvo che il fatto costituisca più grave reato, chiunque esercita l’accattonaggio con modalità vessatorie o simulando deformità o malattie o attraverso il ricorso a mezzi fraudolenti per destare l’altrui pietà è punito con la pena dell’arresto da tre a sei mesi e con l’ammenda da euro 3.000 a euro 6.000. È sempre disposto il sequestro delle cose che sono servite o sono state destinate a commettere l’illecito o che ne costituiscono il provento”.

Il reato contravvenzionale introdotto ricalca l’abrogato art. 670 c.p. e, verosimilmente, cerca di rendere effettivo il contrasto all’accattonaggio molesto, oggetto di plurime ordinanze sindacali. Si può sin d’ora notare, come con l’uso del sostantivo accattonaggio, il legislatore ha forse voluto fare proprio l’orientamento dottrinale che differenziava la mendicità dall’accattonaggio, quest’ultimo contraddistinto da abitualità[1].

2. Le alterne vicende della mendicità nel nostro ordinamento. Il reato di mendicità.

La mendicità era punita già dal codice Zanardelli con due fattispecie distinte. La prima di queste era disciplinata dall’art. 453, che prevedeva la punibilità di chi era colto a mendicare, pur essendo abile al lavoro, e alternativamente la punibilità di chi, pur non abile al lavoro, non aveva adempiuto alle prescrizioni stabilite dalla legge. La pena prevista era dell’arresto fino a cinque giorni ovvero, in caso di recidiva, fino ad un mese. La seconda fattispecie, prevista dall’art. 454, puniva la condotta di chi mendicava in modo minaccioso, vessatorio o ripugnante, per circostanze di tempo, di luogo, di mezzo o di persona, con pena dell’arresto fino ad un mese ovvero, in caso di recidiva, da uno a sei mesi. Le disposizioni in esame punivano la mendicità colpevole e viziosa, non punendo l’elemosina pietosa, grazie all’ampio spazio offerto dalla scriminante dello stato di necessità[2].

Successivamente, con l’introduzione del Regio Decreto 19 ottobre 1930, n. 1398, l’ordinamento puniva con l’art. 670 chiunque mendicasse in luogo pubblico o aperto al pubblico, con pena dell’arresto fino a tre mesi. Si nota immediatamente dal dato letterale che non rilevava la condizione del mendico, punendo sia l’abile che l’inabile al lavoro. La disposizione prevedeva un aggravamento di pena qualora il fatto fosse commesso in modo ripugnante o vessatorio o simulando deformità o malattie, ovvero adoperando altri mezzi fraudolenti per destare l’altrui pietà, con pena dell’arresto da uno a sei mesi. È di facile rilievo come l’impronta autoritaria del c.d. Codice Rocco investa sia l’aumento delle pene sia l’obliterazione delle condizioni soggettive dell’autore. Quest’ultime, a dire il vero, trovavano rilievo nelle leggi di pubblica sicurezza, deputate a provvedere agli inabili al lavoro[3].

3. I giudizi di legittimità costituzionale.

 A Costituzione vigente, l’art. 670 c.p. è stato oggetto di alcuni giudizi di legittimità da parte della Consulta. Investita già nell’anno 1959 della questione della c.d. mendicità invasiva, la Corte ha escluso una sua illegittimità, in riferimento all’art. 38, ultimo comma, in quanto non vi è identità tra i beni giuridici tutelati dalle due norme. I giudici costituzionali evidenziavano come la norma contenuta nell’articolo in esame, anche nella forma aggravata di accattonaggio vessatorio, tutelasse il bene giuridico della tranquillità pubblica, con qualche riflesso sull’ordine pubblico, mentre l’ultimo comma dell’art. 38 della Costituzione si limitasse a dichiarare la liceità della assistenza privata in concorso con l’assistenza pubblica[4].

Con altro arresto giurisprudenziale, la Corte costituzionale esprimendosi sulla legittimità dell’art. 708 c.p., che puniva il possesso ingiustificato di valori, richiamando la propria giurisprudenza ha sottolineato come l’art. 670 c.p. e l’art. 176 T.U.L.P.S., disciplinante la raccolta di fondi e collette, trovavano la loro ratio prevalentemente nell’evitare molestie e coercizioni[5].

In seguito, la Consulta, a cui veniva sottoposto di nuovo l’art. 670 c.p., ha giudicato non fondata la questione di legittimità costituzionale, nei termini prospettati dai giudici a quo per violazione degli artt. 2, 3, primo e secondo comma, e 4, secondo comma, della Costituzione. Parimenti ha sancito come il comma 1 dell’art. 670 c.p., la c.d. mendicità semplice, era costituzionalmente legittimo tenuto conto che veniva in soccorso l’art. 54 del Codice penale, limitatamente al fatto di colui che, fisicamente debilitato e privo di chi dovesse per legge provvedere ai suoi bisogni essenziali, inducesse alla mendicità per non essere stato messo in condizione di poter tempestivamente e validamente usufruire di quell’assistenza pubblica alla quale avrebbe diritto[6].

A distanza di vent’anni, con la sentenza n. 15 del 28/12/1995, la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del comma 1 dell’art. 670. Le ordinanze di rinvio da cui scaturisce detto pronunciamento ritenevano non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale sotto vari profili. Il Giudice per le indagini preliminari presso la Pretura di Firenze sollevava questione di legittimità costituzionale esclusivamente del comma 1 dell’art. 670 c.p., per contrasto con gli artt. 2, 3 e 27, terzo comma, della Costituzione. In particolare, il rimettente osservava l’assenza di alcuna offesa alla morale e tranquillità pubblica quando un individuo si dedicava alla mendicità versando in una situazione di bisogno non riconducibile a sua colpa. In sostanza il giudice a quo riteneva che la mendicità semplice fosse in contrasto con i principi costituzionali di solidarietà, di uguaglianza e della finalità rieducativa della pena, poiché veniva riservato lo stesso trattamento punitivo anche a soggetti in condizioni economico-sociali del tutto diverse, come conseguenza del fatto che la disposizione prescindeva dalle cause dello stato di indigenza. Il secondo giudice a quo sollevava due ulteriori e distinte questioni di legittimità costituzionale sull’art. 670, primo e secondo comma. Nella prima individuando il bene giuridico tutelato nell’ordine pubblico inteso come moralità, decoro e pubblica quiete, il rimettente sottolineava, sulla scorta di giurisprudenza costituzionale, l’estrema severità della norma, che comportava il superamento del limite della ragionevolezza con cui il legislatore deve determinare la sanzione penale. Con altro profilo era evidenziato sia il rischio di un sovraffollamento delle carceri, con violazione quindi degli artt. 13 e 97 Costituzione, sia il fatto che la fattispecie incriminatrice tutelava un interesse anacronistico, che, certo, non poteva considerarsi rivitalizzato dall’intensificarsi dei movimenti migratori. Opinione che non si può non sottolineare di piena attualità nel dibattito odierno.

La Consulta inizia il proprio giudizio distinguendo l’ipotesi criminosa delineata dall’art. 670 comma 1 c.p., la cosiddetta mendicità non invasiva, da quella delineata dall’art. 670 comma 2. Per quanto attiene la prima, la Corte costituzionale osserva come il reato fosse scarsamente perseguito in concreto, pur in presenza di questuanti nelle città, dal che ne ricava la prova dell’abnorme utilizzo dello strumento penale. Nel loro argomentare i giudici costituzionali, paventando un ritorno di teorie che indicavano la mendicità come una devianza, fanno proprio l’atteggiamento della coscienza sociale dell’epoca, che, consapevole dell’insufficienza dell’azione dello stato, aveva avuto un ripensamento sul tema. Ripensamento nei termini di non ritenere sussistente un pericolo incombente per l’ordinata convivenza dovuto alla mera questua. Per quanto sopra la Corte costituzionale giunge alla dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 670 comma 1 c.p. per violazione del canone della ragionevolezza, in quanto non necessitato lo strumento penale, anche in ragione del fatto che la tranquillità pubblica, con qualche riflesso sull’ordine pubblico, non può essere in pericolo con una mera richiesta d’aiuto. Per quanto attiene il secondo comma, ossia la mendicità invasiva, la Corte costituzionale ritenendo che la disposizione fosse idonea a tutelare rilevanti beni giuridici, non ultimo anche la spontaneità dell’elargizione, che ben poteva essere inquinata dall’uso di mezzi fraudolenti per destare l’altrui pietà, ritiene non fondata la questione di legittimità costituzionale.

4. La depenalizzazione della mendicità.

Alla luce della pronuncia della Corte costituzionale e sospinto dall’obiettivo di deflazionare il carico di lavoro degli uffici giudiziari il legislatore ha abrogato completamente l’art. 670, con l’art. 18 della legge 25 giugno 1999.

In assenza di disposizioni penali, negli ultimi anni sulla scorta dei decreti sicurezza succedutesi, si è visto il nascere di disposizioni locali ad hoc per punire in via amministrativa l’accattonaggio. Con l’art. 6 del D.L. 23 maggio 2008 viene modificato l’art. 54 del Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 attribuendo al Sindaco il potere di emettere ordinanze “anche contingibili e urgenti nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana”, quest’ultime declinate rispettivamente come “integrità fisica della popolazione” e “bene pubblico da tutelare attraverso attività poste a difesa, nell’ambito delle comunità locali, del rispetto delle norme che regolano la vita civile, per migliorare le condizioni di vivibilità nei centri urbani, la convivenza civile e la coesione sociale”[7]. Nei compiti assegnati al Sindaco, tra gli altri, vi sono gli interventi per prevenire e contrastare i comportamenti che, come l’accattonaggio molesto, “possono offendere la pubblica decenza anche per le modalità con cui si manifestano, ovvero turbano gravemente il libero utilizzo degli spazi pubblici o la fruizione cui sono destinati o che rendono difficoltoso o pericoloso l’accesso ad essi”[8]. Le ordinanze adottate dai sindaci per contrastare l’accattonaggio sono state poste al vaglio della giustizia amministrativa. Fin da subito si è posta la questione della legittimità costituzionale delle ordinanze emesse ai sensi dell’art. 54 c. 4 T.U.E.L., prive del carattere della contingibilità ed urgenza[9]. La Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità dell’articolo nella parte in cui comprende la locuzione «anche» prima delle parole «contingibili e urgenti», negando un potere di ordinanza ordinario in tema di sicurezza[10]. In seguito, nell’esprimere il proprio parere nel ricorso contro un’ordinanza sindacale contingibile ed urgente, il Consiglio di Stato ha sottolineato come i caratteri della generalità, dell’entità e della permanenza della mendicità esclude la possibilità di ricorso a poteri extra ordinem, essendo gestibile con i poteri regolamentari. Il parere veniva richiesto dal Ministero dell’Interno a seguito di ricorso straordinario contro un’ordinanza contingibile ed urgente emessa nel 2015, ai sensi dell’art. 54 c. 4, da parte di un Sindaco. Il provvedimento vietava di porre in essere forme di accattonaggio con qualunque modalità, in ogni spazio pubblico o aperto al pubblico, e prevedeva l’applicazione della sanzione amministrativa prevista dall’art. 7 bis del T.U.E.L., nonché la confisca del prodotto della violazione e delle eventuali attrezzature utilizzate, ai sensi della Legge n. 689/1981. Il personale di Polizia Locale doveva altresì segnalare ai competenti uffici ogni situazione di effettiva indigenza. Il Consiglio di Stato dava atto di come il Ministero dell’Interno ritenesse fondato il ricorso, mentre la competente Prefettura riteneva che l’accattonaggio molesto rientrasse, sulla scorta del d.m. 5 agosto 2008, nelle attribuzioni previste dall’art. 54 del D.Lgs. n. 267/2000. Parimenti il Comune sottolineava l’ampiezza della mendicità invasiva, ritenuta un’attività che agevolava furti con destrezza e con strappo. Va evidenziato che il Comune aveva vietato l’accattonaggio, unicamente nella forma invasiva, con il successivo regolamento di polizia urbana. La sezione, pur riconoscendo che il potere di ordinanza ex art 54 può esplicarsi per la tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica, ribadisce che l’esercizio richiede la presenza di situazioni di emergenza. Emergenza che, come detto, non è presente, atteso la generalità e la frequenza dell’accattonaggio. Il Consiglio di Stato, inoltre, ricordando come la mendicità non invasiva fosse stata oggetto di intervento della Corte Costituzionale ha ritenuto che l’ordinanza travalicasse il principio di proporzionalità nel vietare qualsiasi forma di mendicità. Per queste considerazioni, la Sezione ha formulato un parere di accoglimento del ricorso[11]. Gli arresti predetti hanno portato molte amministrazioni cittadine a porre limiti alla questua in determinati luoghi o secondo determinate modalità, ricalcando la c.d. mendicità invasiva.

Va detto che le ordinanze e i regolamenti sopra descritti sono giunte al vaglio della giurisprudenza amministrativa anche in via mediata, in quanto la loro violazione è stata oggetto di successivi provvedimenti dell’Autorità di Pubblica Sicurezza, tra i quali foglio di via, revoca delle misure di accoglienza, rigetto dell’istanza di emersione dal lavoro irregolare. I giudici nel valutare la legittimità degli atti assunti sottolineavano come il semplice accattonaggio non implicasse abitualità delittuosa, né il carattere molesto, apoditticamente indicato nei provvedimenti senza specifiche sulle concrete modalità, non rilevasse alcuna particolare pericolosità[12]. La giustizia amministrativa ha sancito, altresì, come l’accattonaggio fosse rilevante allorché tale attività fosse realizzata reiteratamente o in presenza di ulteriori violazioni di norme poste a tutela della sicurezza e incolumità pubblica[13]. Anche in sede penale si è assistito alla disapplicazione di tali provvedimenti. Nella recente sentenza n. 2365/2019, la Corte di Cassazione, giudicando della sentenza di condanna di un cittadino per il reato di cui all’art. 76, comma 3, D.L. vo n° 159 del 2011, ha disapplicato un provvedimento questorile in quanto illegittimo per violazione di legge e per eccesso di potere. La Corte di appello aveva confermato la pronuncia del Tribunale riconoscendo colpevole l’imputato, che aveva disatteso l’ordine del Questore di rimpatriare con divieto di fare ritorno nel comune, dove era stato sorpreso dalle forze dell’ordine. La difesa, nel proporre ricorso per violazione di legge, sottolineava come l’emanazione di un foglio di via obbligatorio dovesse essere collegato alla commissione da parte del destinatario di reati idonei a mettere in pericolo la sicurezza e la tranquillità pubblica, e non, come sostenuto dai giudici di merito, a mere condotte che mettessero in pericolo tali beni, tra cui l’accattonaggio molesto. Altro motivo di ricorso era l’eccesso di potere in cui era incorso il provvedimento dell’Autorità di Pubblica Sicurezza, in quanto l’obbligo di motivazione era stato assolto solo con enunciazioni generiche. La Suprema Corte ha riscontrato la difformità dal modello legale del provvedimento questorile in quanto connotato da espressioni generiche, quali destinatario di verbali per accattonaggio molesto, che non davano conto in concreto della condotta tenuta. L’irrilevanza penale dell’accattonaggio molesto, peraltro non circostanziato, e l’assenza di ulteriori elementi, secondo la Sezione contraddistinguevano l’insufficienza della motivazione, con la conseguente disapplicazione del provvedimento, che conduce all’insussistenza del fatto addebitato.

Al contrario tali provvedimenti hanno passato il vaglio di legittimità quando nei provvedimenti è stato dato conto non solo delle persistenti forme di accattonaggio molesto, ma anche del fatto che le stesse si fossero talora manifestate con forme minatorie ed, in particolare, con minaccia di ritorsioni, specialmente nei confronti di donne e persone anziane. Nel caso di specie, i giudici hanno ritenuto legittimo il provvedimento di rimpatrio con foglio di via obbligatorio, emesso dall’Autorità di Pubblica Sicurezza a carico di un cittadino straniero, con il quale veniva disposto il divieto di fare ritorno in un dato comune per tre anni, il tutto ai sensi degli artt. 1 e 2 del D.lgs. n.159/11. Nel proporre ricorso, la difesa incentrava le proprie censure sull’inadeguatezza della motivazione e dei presupposti dell’atto. I giudici premettono che tali provvedimenti costituiscono manifestazione della più ampia discrezionalità amministrativa, da esercitarsi secondo il principio di ragionevolezza, di adeguata motivazione e priva di travisamenti della realtà. Il cittadino destinatario del provvedimento era stato sorpreso, in violazione di ordinanza sindacale che vietava qualsiasi forma di accattonaggio, a esercitare l’attività di parcheggiatore abusivo nei pressi di un ospedale. La sezione sottolineava come il provvedimento questorile desse atto della grave situazione creatasi nell’area, caratterizzata da persistenti forme di accattonaggio molesto, manifestate talora con condotte minacciose, in particolare verso fasce deboli, a cui l’ordinanza cercava di porre contrasto. I giudici proseguono evidenziando come nella motivazione venisse inoltre specificata l’idoneità di tali comportamenti a turbare l’ordine e la sicurezza pubblica. Il tribunale amministrativo rigettava il ricorso e con ultima notazione ribadiva come la congrua motivazione degli atti amministrativi facesse perdere rilievo al fatto che la violazione dell’ordinanza erga omnes non assumesse rilevanza penale[14].

La giustizia amministrativa ha giudicato anche dei provvedimenti di revoca, ai sensi dell’art. 23 del D.Lgs. n. 142/2015[15], delle misure di accoglienza per i richiedenti protezione internazionale per violazione del divieto di esercizio dell’accattonaggio, posto nei regolamenti delle strutture di accoglienza. In uno dei casi portati all’attenzione della giustizia amministrativa, un cittadino nigeriano aveva proposto ricorso contro il provvedimento, con il quale il Prefetto gli aveva revocato le misure di accoglienza disposte in suo favore, in quanto aveva ricevuto una sanzione amministrativa dalla Polizia Locale per accattonaggio. Il cittadino lamentava difetto di motivazione in quanto il provvedimento dava conto solo della sanzione ricevuta e delle regole del centro di accoglienza, senza indicare in concreto un’accertata pericolosità, né della gravità della violazione. I giudici ritenevano il ricorso manifestamente infondato. Nell’argomentare la propria decisione, la sezione sottolineava come tra le regole del centro di accoglienza vi fosse quella del divieto di accattonaggio, a cui era stata data particolare enfasi. Non ultimo, secondo i giudici l’attività di accattonaggio da parte di un cittadino ospite in un centro è di indubbia gravità, in quanto idoneo a creare tensione e conflittualità con i residenti della zona[16].

Successivamente, il legislatore ha ridefinito la sicurezza urbana come “il bene pubblico che afferisce alla vivibilità e al decoro delle città”[17]. Sia detto per inciso, come sottolineato dalla dottrina, l’intervento legislativo non è dirimente. La vivibilità di un luogo muta in ragione della popolazione a cui mi rivolge e, parimenti, il decoro esprime un concetto polisenso. Il tutto con il rischio di ampliare a dismisura la discrezionalità[18]. Con il predetto intervento legislativo viene altresì introdotto il c.d. daspo urbano, dove è espressamente previsto che “i regolamenti di polizia urbana possono individuare aree urbane su cui insistono presidi sanitari, scuole, plessi scolastici e siti universitari, musei, aree e parchi archeologici, complessi monumentali o altri istituti e luoghi della cultura o comunque interessati da consistenti flussi turistici, aree destinate allo svolgimento di fiere, mercati, pubblici spettacoli, ovvero adibite a verde pubblico”, dove è punito con sanzione amministrativa, seguita da un ordine di allontanamento, chiunque ponga in essere condotte che ne impediscono l’accessibilità e la fruizione. È di tutta evidenza che anche questa previsione normativa è stata utilizzata per contrastare l’accattonaggio. La giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di sancire come, anche per l’adozione degli ordini di allontanamento e i conseguenti divieti di accesso, l’onere motivazionale non può essere assolto con genericità. In particolare, una recente sentenza del T.A.R. Lombardia ha sancito come la mera questua non integra un impedimento alla fruizione di luoghi pubblici. I giudici erano stati chiamati a decidere sulla legittimità di un provvedimento questorile di divieto di accesso, emesso ai sensi degli art. 9 e 10 del Decreto legge n. 14/2017, e di ogni atto presupposto, connesso o consequenziale, in particolare l’ordine di allontanamento redatto dalla polizia locale. Nel caso di specie la Polizia Locale ordinava l’allontanamento in quanto la persona era sorpresa ad elemosinare sul marciapiede, così ritenendo non fruibile lo spazio pubblico. I giudici amministrativi sottolineavano l’inconsistenza dell’assioma, poiché non veniva dato conto di come, in concreto, l’attività di accattonaggio determinasse un impedimento alla fruizione dell’area. La sezione riteneva, quindi, deficitario l’atto nella parte motivazionale. Proseguendo, i giudici riscontravano le stesse carenze anche nel provvedimento adottato dalla Questura, in quanto si limitava a dare conto delle reiterate condotte di mendicità, senza argomentare quanto queste fossero idonee a causare un pericolo per la sicurezza pubblica[19].

5. Il nuovo reato di accattonaggio “molesto”.

Arrivando ai giorni nostri, il legislatore ha introdotto nel corpo del Codice Penale il nuovo art. 669 bis[20]. Con la clausola di riserva che il fatto non costituisca più grave reato, tale disposizione punisce chiunque esercita l’accattonaggio con modalità vessatorie o simulando deformità o malattie o attraverso il ricorso a mezzi fraudolenti per destare l’altrui pietà. La pena prevista è dell’arresto da tre a sei mesi e con l’ammenda da euro 3.000 a euro 6.000.  È sempre disposto il sequestro delle cose che sono servite o sono state destinate a commettere l’illecito o che ne costituiscono il provento. Non si può non sottolineare come il reato sia punito più severamente, rispetto al c.d. Codice Rocco, né che più opportunamente il legislatore avrebbe dovuto prevedere al più la confisca[21]. Sul punto si può forse notare che, mutuando alcune ordinanze sindacali, si voleva sospingere le forze dell’ordine a utilizzare prassi operative di polizia amministrativa[22], sottovalutando al contempo le caratteristiche e gli adempimenti richiesti dei sequestri disciplinati dal codice di procedura penale[23].

In prima istanza, si può notare come il nuovo reato di accattonaggio molesto ricalchi il comma secondo dell’abrogato art. 670 c.p., che puniva “la più grave offesa consistente nell’abuso del sentimento di pubblica pietà, onde ottenere con maggiore efficacia un atto di liberalità”[24].

Il bene giuridico tutelato dalla norma penale è rinvenibile nell’ordine pubblico, declinato come pubblica tranquillità, nella probità e nel decoro della civile convivenza[25]. Il bene giuridico tutelato dall’art. 670 c.p. era secondo la dottrina rinvenibile nella necessità di prevenire spinte delinquenziali lesive per la moralità e la sicurezza dei consociati. Altra opzione interpretativa sottolineava la tutela mediata del regolare assetto civile[26].

È stato notato come l’uso dell’espressione “chiunque esercita” pare indicare che per la consumazione del reato sia necessaria ripetitività o comunque il compimento di più atti[27]. Per altra via il sostantivo accattonaggio dovrebbe indicare una mendicità professionalmente espressa e abituale[28].

Il fatto può essere commesso con modalità vessatorie, simulando deformità o malattie, ovvero attraverso il ricorso a mezzi fraudolenti. In particolare, vessatoria è la richiesta che comporta un’alterazione dolorosa o fastidiosa dell’equilibrio di una persona normale, sia in senso assoluto sia per le circostanze di tempo o di luogo ovvero di mezzo[29]. In altri termini, la richiesta avanzata, priva di minaccia dovrà essere da una parte molesta, ossia contraddistinta da petulanza e insistenza[30] e dall’altra, il “comportamento pressorio” in grado d’incidere sull’autodeterminazione, non sia mera insistenza[31]. Per quanto attiene la simulazione, essa ricorre quando diretta a trarre in inganno il donante sulle condizioni di salute. I mezzi fraudolenti sono rinvenibili in condotte, attuate con il fine di destare l’altrui pietà, tali da simulare o dissimulare, rispettivamente circostanze inesistenti o esistenti[32]. In altri termini, il mezzo fraudolento consiste nel suscitare sentimenti pietosi non giustificati[33]. Per quanto attiene gli eventuali artifizi e raggiri, vigente l’art. 670, si era ritenuto che in ossequio al principio di specialità non trovasse applicazione il più grave reato di truffa[34], ma ciò, oggi, non appare escluso dalla clausola di riserva con cui inizia l’art. 669 c.p. Sempre in riferimento all’abrogato art. 670 c.p., la Corte di Cassazione aveva avuto modo di sancire come sussiste il delitto di truffa, qualora l’attività ingannatrice, utilizzando artifici o raggiri, inducesse nella vittima la falsa convinzione di adempiere un dovere morale. Al contrario sussisteva la fattispecie di mendicità invasiva per uso del mezzo fraudolento, per esempio fingere pianto o disperazione, quando quest’ultimo fosse usato per suscitare sentimenti di pietà. Nel caso di specie la Suprema Corte aveva ritenuto ricorre il più grave reato di truffa a carico di chi, con abiti talari, induceva le vittime a credere di operare per conto di opere religiose[35].  Per quanto attiene il rapporto tra simulazione e mezzi fraudolenti, giurisprudenza di merito risalente ha sancito come il simulare una malattia inesistente mediante l’utilizzo di una carrozzina per paraplegici, configurasse il ricorso a mezzi fraudolenti al fine di destare l’altrui pietà[36]. Per quanto attiene l’elemento psicologico, non appare concepibile un accattonaggio se non nella forma dolosa.

Con l’intervento normativo del 2018, il legislatore ha inoltre previsto l’introduzione di un nuovo comma all’art. 600 octies del Codice penale, che punisce chi organizza, se ne avvale o comunque favorisca a fini di profitto l’altrui accattonaggio, con pena della reclusione da uno a tre anni. Si ricordi che il primo comma del menzionato articolo punisce l’impiego di minori o persona non imputabile nell’accattonaggio.

6. Considerazioni conclusive.

Al termine di questa ricostruzione è ragionevole interrogarsi, in attesa che la giurisprudenza delinei in concreto il reintrodotto reato di mendicità invasiva, quale spazio residui per i regolamenti comunali che hanno disciplinato la questua. Richiamata la tassatività della fattispecie penale, i provvedimenti amministrativi si muovono nel ristretto sentiero lasciato dalla liceità della mendicità non invasiva e dalle condotte costituenti reato. Il sentiero a ben vedere è ulteriormente ristretto. Da una parte, dal citato decreto sicurezza Minniti, che vieta condotte che comportino la libera accessibilità e fruizione di infrastrutture dei trasporti e i luoghi individuati dai regolamenti di polizia urbana su cui insistono musei, aree e parchi archeologici, complessi monumentali o altri istituti e luoghi della cultura interessati da consistenti flussi turistici, ovvero adibite a verde pubblico, alle quali si applicano le disposizioni precedenti. Dall’altra il codice della strada già all’art. 7 comma 15-bis prevede una sanzione amministrativa per chi esercita l’attività di parcheggiatore senza autorizzazione, condotta che sfuma sovente in accattonaggio[37]. È quindi difficile immaginare situazioni concrete dove ad oggi sia legittimo e necessario vietare l’accattonaggio non molesto, la cui efficacia peraltro chi scrive dubita, il tutto in ragione di comminare una sanzione ammnistrativa a chi mendica. Posto che la giurisprudenza ha avuto modo, con riferimento all’art. 660 c.p., di affermare che la sussistenza della molestia o del disturbo deve essere valutata con riferimento alla psicologia normale media, in relazione cioè al modo di sentire e di vivere comune[38], le istanze di coloro che chiedono alla Pubblica Amministrazione interventi repressivi in quanto infastiditi dalla presenza di questuanti lungo le vie cittadine andrebbero disattese. Solo il venire in rilievo di turbative dell’ordine pubblico non altrimenti affrontabili se non con interventi caratterizzati dai requisiti di contingenza ed urgenza, possono legittimare l’adozione di ordinanza sindacali ex art. 54 T.U.E.L. Come caso astratto, si può pensare allo svolgersi di un raduno religioso, caratterizzato dall’ingente afflusso di persone in un limitato spazio, dove vi sia il rischio che numerosi questuanti, pur non molesti, siano fonte di problemi di sicurezza per la manifestazione e di ordine pubblico tra essi. Ancora non dovrebbero trovare spazio quindi le istanze di chi è infastidito dalla presenza di questuanti per un supposto senso di disagio, atteso che così argomentando si potrebbe ritenere sussistente il diritto a non essere avvicinati, durante le feste natalizie, dagli addetti dei banchi di beneficienza delle varie associazioni che affollano le vie cittadine dello shopping, perché inducono un disagio nelle persone che sono costrette a fare una scelta tra essi, pur consci dell’importanza della liberalità.

Anche per l’art. 669 bis c.p. è forse d’interesse chiedersi se in concreto sarà idoneo deterrente all’accattonaggio molesto. Come ricostruito dalla dottrina, l’art. 660 c.p. era già strumento concretamente capace di contrastare l’accattonaggio molesto[39], ma in concreto non utilizzato. Così come poco efficaci paiono essere stati i provvedimenti sindacali o regolamentari e i richiamati divieti del codice della strada e del decreto sicurezza Minniti. Le norme non mancavano né mancano, pertanto l’inefficacia va forse ricercata nella carenza di risorse. L’accattone che in un parcheggio isolato e in orario serale segue le persone fino al veicolo insistendo per avere denaro, soprattutto se tali persone rientrano nelle fasce deboli, potrà essere perseguito, stante il fatto che la modalità della richiesta, anche per condizioni di tempo e luogo, può ben essere vessatoria. Rimane la necessità che le forze dell’ordine abbiano mezzi per porre in essere quelle attività di osservazione necessarie a dare compiuta ricostruzione dei fatti, tenuto anche conto che l’aver ridato rilevanza penale ad alcune forme di accattonaggio, comporta il rispetto delle disposizioni che regolano l’attività di polizia giudiziaria. Mezzi che dovranno investire sia il controllo del territorio che la fase istruttoria o d’indagine, in quanto, per un verso, seppur non manchino i c.d. esposti alle amministrazioni comunali e alle forze di polizia sulla presenza di mendicanti che disturbano, è raro che un cittadino vada oltre alla mera segnalazione, indicando soggetti ben determinati, a cui riferire specifiche condotte. Per altro verso, anche i provvedimenti amministrativi, tra i quali l’ordine di allontanamento introdotto dal decreto legge n. 14/2017 e gli ordini dell’Autorità di Pubblica Sicurezza ai sensi del D.Lgs. n.159/11, non sfuggono ad una rigorosa motivazione.

Quindi, ancora una volta in tema di sicurezza, non esistono scorciatoie e, come spesso accade, i problemi complessi raramente si risolvono con soluzioni semplici e a buon mercato. Sia che gli operatori di polizia esercitino le funzioni di polizia giudiziaria che di polizia amministrativa, le giuste garanzie approntate dall’ordinamento richiedo risorse di personale per giungere a una corretta conclusione di indagine o istruttoria. Questa analisi conduce a un’ulteriore considerazione. Le risorse non andrebbero disperse in plurime segnalazioni, non sempre rette da oggettive evidenze. Il carattere vessatorio dipende anche dalla percezione di sicurezza chi vive e frequenta le nostre città. Episodi incresciosi in cui mendicanti si siano trasformati in rapinatori o aggressori, pur accaduti, non sono la prassi. Un mendicante che chiede l’elemosina è sempre vessatorio se descriviamo le nostre città come luoghi privi di legge, in cui il mendicante si trasforma, qualora non venga accontentato, in un rapinatore o in un danneggiante di beni esposti alla pubblica fede. Questo, oltre a rendere insicure le persone e quindi più propense a essere turbate dalle richieste, è poco rispettoso del lavoro delle forze dell’ordine, dei funzionari e dei giudici che lavorano per la sicurezza. Un continuo allarmismo, che porta a continue istanze di controllo e presidio, in carenza di risorse, rischia di deviare l’attività delle forze dell’ordine da un’attenta pianificazione, figlia dei rilievi dei professionisti del settore e delle istanze della cittadinanza, a uno sterile presidio al bisogno, il tutto per non essere sottoposti a critiche generalizzate. In altro ordine di idee, forse, l’inefficacia delle norme sull’accattonaggio è insita nello sviamento del potere e nella mancanza di proporzionalità e ragionevolezza che si avverte sia nei provvedimenti amministrativi sia in quelli normativi, che appaiono per lo più indirizzati a nascondere l’incapacità di gestire il complesso fenomeno migratorio, cercando soluzioni di facciata, dimenticando che in assenza di una seria aggressione o messa in pericolo dei beni giuridici, un contrasto generalizzato riduce ulteriormente le già scarse risorse.

* Dott. Matteo BETTONI, Istruttore Direttivo Amministrativo, già ufficiale di Polizia Locale,.

[1] A. COSSEDDU, voce Mendicità in Digesto delle discipline penalistiche, Utet, 1993, tomo 7, pag. 601. Conforme S. CRIMI, Le contravvenzioni concernenti la vigilanza sui mestieri girovaghi e la prevenzione dell’accattonaggio in A. CODOPPI, S. CANESTRARI, A. MANNA, M. PAPA (a cura), Trattato di diritto penale Parte speciale XI, Utet, 2012, pag. 158.

[2] S. CRIMI, Le contravvenzioni concernenti la vigilanza sui mestieri girovaghi e la prevenzione dell’accattonaggio in A. CODOPPI, S. CANESTRARI, A. MANNA, M. PAPA (a cura), Trattato di diritto penale Parte speciale XI, op. cit., pag. 158.

[3] A. COSSEDDU, voce in Mendicità in Digesto delle discipline penalistiche, op. cit., pag. 602.

[4] Cfr. Corte costituzionale, 21 novembre 1959, n. 51, in CED Cassazione 1959.

[5] Cfr. Corte costituzionale, 19 luglio 1968, n. 110, in cortecostituzionale.it.

[6] Cfr. Corte costituzionale, 24 aprile 1975, n. 102, in cortecostituzionale.it.

[7] Cfr. art. 1, Decreto Ministeriale 5 agosto 2008.

[8] Cfr. art. 2, Decreto Ministeriale 5 agosto 2008.

[9] Cfr. Ordinanza T.A.R. Veneto, Sez. III, Ordinanza 22 marzo 2010, n. 40, in giustizia-amministrativa.it.

[10] Cfr. Corte costituzionale, 4 aprile 2011, n. 115, in cortecostituzionale.it.

[11] Cfr. Consiglio di Stato, Sez. I, Parere 9 settembre 2016, n. 2581, in giustizia-amministrativa.it.

[12] Cfr. T.A.R. Toscana, Sez. II, 22 dicembre 2017, n. 1666, in giustizia-amministrativa.it.

[13] Cfr. Consiglio di Stato, Sez. I, 19 dicembre 2018, n. 128 in giustizia-ammninistrativa.it. In senso contrario T.A.R. Liguria, Sez. II, 24 novembre 2017, n. 745, in giustizia-amministrativa.it.

[14] Cfr. T.A.R. Umbria, Sez. I, 7 aprile 2015, n. 158, in giustizia-amministrativa.it. Concorde T.A.R. Toscana, Sez. II, 22 gennaio 2019, n. 1361, in giustizia-amministrativa.it.

[15] L’art. 23 dispone, tra gli altri, che “Il prefetto della provincia in cui hanno sede le strutture di cui all’articolo 14, dispone, con proprio motivato decreto, la revoca delle misure d’accoglienza in caso di… e) violazione grave o ripetuta delle regole delle strutture in cui è accolto da parte del richiedente asilo, compreso il danneggiamento doloso di beni mobili o immobili, ovvero comportamenti gravemente violenti”.

[16] Cfr. T.A.R. Liguria, Sez. II, 24 novembre 2017, n. 871, in giustizia-amministrativa.it. Difforme T.A.R. Milano Lombardia, Sez. II, 25 settembre 2018, n. 2126, sull’assunto che l’esercizio dell’accattonaggio non essendo grave, deve essere ripetuto, quindi un singolo episodio non è sufficiente ad integrare quanto richiesto dell’art. 23 D.Lgs. n. 142/2015, in giustizia-amministrativa.it.

[17] Decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14, convertito con modificazioni dalla L. 18 aprile 2017, n. 48.

[18] C. VIDETTA, La “sicurezza urbana” alla luce del d.l. n. 14 del 2017, convertito con modifiche nella legge n. 48 del 2017, in Studium Iuris 10/2017.

[19] Cfr. T.A.R. Milano Lombardia, Sez. I, 6 novembre 2019, n. 2360, in giustizia-amministrativa.it.

[20] Decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113, convertito con modificazioni dalla L. 1 dicembre 2018, n. 132.

[21] M. TELESCA, La “riesumazione” dell’accattonaggio (art. 669-bis c.p. dopo la l.n. 132/2018). Ovvero il continum tra legislazione fascista e “pacchetti sicurezza”, in Costituzionalismo.it Fascicolo 1/2019 Sovranismo o cosmopolitismo: una cattiva opposizione.

[22] L’art. 13 della Legge n. 689/81 prevede che gli organi addetti al controllo possono “ altresì procedere al sequestro cautelare delle cose che possono formare oggetto di confisca amministrativa, nei modi e con i limiti con cui il codice di procedura penale consente il sequestro alla polizia giudiziaria” e l’art. 20 c. 3 dispone che l’autorità amministrativa o il giudice penale possono “disporre la confisca amministrativa delle cose che servirono o furono destinate a commettere la violazione e debbono disporre la confisca delle cose che ne sono il prodotto, sempre che le cose suddette appartengano a una delle persone cui è ingiunto il pagamento”.

[23] M. TELESCA, La “riesumazione” dell’accattonaggio (art. 669-bis c.p. dopo la l.n. 132/2018). Ovvero il continum tra legislazione fascista e “pacchetti sicurezza”, op. cit.

[24] A. COSSEDDU, voce in Mendicità in Digesto delle discipline penalistiche, op. cit., pag. 613.

[25] E. NAPOLETANO, E. DI FIORNIO, Il contrasto alle forme di accattonaggio nel Decreto Sicurezza: una prima analisi, in Giurisprudenza Penale Web, 2019, 2.

[26] S. CRIMI, Le contravvenzioni concernenti la vigilanza sui mestieri girovaghi e la prevenzione dell’accattonaggio in A. CODOPPI, S. CANESTRARI, A. MANNA, M. PAPA (a cura), Trattato di diritto penale Parte speciale XI, op. cit., pag. 162.

[27] M. TELESCA, La “riesumazione” dell’accattonaggio (art. 669-bis c.p. dopo la l.n. 132/2018). Ovvero il continum tra legislazione fascista e “pacchetti sicurezza”, op. cit.

[28] S. CRIMI, Le contravvenzioni concernenti la vigilanza sui mestieri girovaghi e la prevenzione dell’accattonaggio in A. CODOPPI, S. CANESTRARI, A. MANNA, M. PAPA (a cura), Trattato di diritto penale Parte speciale XI, op. cit., pag. 158.

[29] E. NAPOLETANO, E. DI FIORNIO, Il contrasto alle forme di accattonaggio nel Decreto Sicurezza: una prima analisi, op cit.

[30] M. TELESCA, La “riesumazione” dell’accattonaggio (art. 669-bis c.p. dopo la l.n. 132/2018). Ovvero il continum tra legislazione fascista e “pacchetti sicurezza”, op. cit.

[31] G. AMATO, Il decreto sicurezza “Salvini”: DASPO ma non solo in Il Quotidiano giuridico, 5 dicembre 2018.

[32] E. NAPOLETANO, E. DI FIORNIO, Il contrasto alle forme di accattonaggio nel Decreto Sicurezza: una prima analisi, op cit.

[33] G. AMATO, Il decreto sicurezza “Salvini”: DASPO ma non solo in Il Quotidiano giuridico, op. cit.

[34] A. COSSEDDU, voce in Mendicità in Digesto delle discipline penalistiche, op. cit., pag. 613.

[35] Cfr. Cass. Pen., 3 marzo 1981, in Riv. Pen., 1982,639.

[36] Cfr. Pretura Assisi, 23 gennaio 1996, in Rass. Giur. Umbra, 1997, 536.

[37] Cfr. art. 7 comma 15 bis, Decreto Legislativo 30 aprile 1992 n. 285 “Nuovo codice della strada”.

[38] Cfr. Cass. pen., Sez. I, 24 marzo 2005, n. 19718, in Guida al Diritto, 2005, 34, 81.

[39] M. TELESCA, La “riesumazione” dell’accattonaggio (art. 669-bis c.p. dopo la l.n. 132/2018). Ovvero il continum tra legislazione fascista e “pacchetti sicurezza”, op. cit.