Pasquale avv. Lattari (Curatore collana “Percorsi di giustizia riparativa” della Key Editore ed autore per la stessa Key. Responsabile attività delle attività di giustizia riparativa del Consultorio Familiare della Diocesi di Latina – sede sin dal 2006 dell’ufficio di mediazione penale in ambito minorile e dal 2017 della mediazione adulti ex lege 67 del 2014 nell’ambito della messa alla prova – e responsabile Centro di Giustizia riparativa e mediazione penale minorile della Regione Lazio)
1-La formazione dei mediatori esperti e dei formatori. 2-L’elenco dei mediatori esperti in giustizia riparativa. 3 – I Centri per la giustizia riparativa. 4 – I tempi e gli ulteriori adempimenti ministeriali. 5 – Le criticità dei Decreti Ministeriali
La G.U. serie generale n. 155 del 5 luglio 2023 pubblica due Decreti del Ministero della Giustizia – di concerto con i Ministeri dell’Università e del Lavoro – in materia di Giustizia Riparativa introdotta dal decreto legislativo n. 150 del 2022 titolo IV( cd riforma Cartabia).
I Decreti contengono la regolamentazione – requisiti per iscrizione nell’elenco del Ministero della Giustizia e la formazione – del mediatore esperto in programmi di giustizia riparativa, figura imprescindibile della Giustizia Riparativa[1].
1-La formazione dei mediatori esperti e dei formatori.
Il DM sulla formazione[2] prevede:
-il percorso di formazione (art. 3) unitario affidato – anche sotto il profilo amministrativo (co. 5) – alle Università in collaborazione con i Centri per la giustizia riparativa (co. 2).
-il percorso formativo è istituito presso le università aventi sede nel singolo distretto di Corte di Appello in collaborazione con i Centri di cui alla conferenza locale della giustizia riparativa. (co.6)[3]
Il percorso formativo per divenire mediatore esperto in giustizia riparativa – destinato a candidati in possesso di titolo di studio non inferiore alla laurea (art. 59 co.8 d.leg.vo 150) – è lungo ed articolato e prevede:
– la formazione teorica iniziale affidata alle Università prevista con percorso teorico non inferiore a 160 ore (Art. 4)
– la formazione pratica iniziale affidata ai Centri di giustizia riparativa con percorso non inferiore a 320 ore effettuata tramite i mediatori esperti con qualifica di formatori (Art. 5)
– il tirocinio assicurato dai medesimi Centri ma tramite i mediatori esperti (Art. 7)
– le prove di ammissione e finale (Artt.8 e 9)
-la formazione continua annuale – a cui sono obbligati tutti i mediatori!! – della durata di almeno 60 ore (Art. 10)
-la formazione dei mediatori formatori (Art. 11 – 12 con: a) corsi per formazione iniziale ( di almeno 80 ore ) (art.12 co. 2); b) corsi per formazione continua annuale obbligatoria (di almeno 30 ore).
2-L’elenco dei mediatori esperti in giustizia riparativa.
Il DM che istituisce presso il Ministero della Giustizia l’elenco dei mediatori esperti in giustizia riparativa, [4] prevede: a) l’iscrizione solo a seguito del superamento della prova finale del percorso formativo previsto dal DM sulla formazione; b) i criteri per la cancellazione dei mediatori dall’elenco e la sua revisione e vigilanza; c) i requisiti soggettive e di onorabilità dei mediatori e le cause di incompatibilità con l’esercizio dell’attività di mediatore esperto;
d) i criteri per la valutazione e l’attribuzione della qualificazione di formatore per i mediatori esperti; e) il contributo per l’iscrizione all’elenco ministeriale.
In ragione dei lunghi tempi del percorso per la formazione dei mediatori esperti (vd sopra) è prevista – decreto leg.vo 150 art. 93 co.1 lett a) b) c) – una normativa transitoria per chi già ha formazione ed esperienza in materia di giustizia riparativa.
Il decreto leg.vo prevede l’inserimento nell’elenco dei soggetti che al 30 dicembre 2022 possiedono almeno: :
-formazione ed esperienza almeno quinquennale nella giustizia riparativa;
– formazione teorica e pratica in giustizia riparativa e tirocinio similare a quella prevista nel percorso del DM sulla formazione; è prevista per tali soggetti una prova valutativa previa all’iscrizione (ancora da regolamentare dal Ministero Università e ricerca );
– è in servizio presso i servizi minorili della giustizia o gli uffici di esecuzione penale esterna ed ha un’ adeguata formazione ed esperienza almeno quinquennale maturata nella giustizia riparativa.
Il DM per l’iscrizione nell’elenco dei mediatori esperti di tali soggetti (artt.5, 6, 7 ) prevede e regolamenta la documentazione necessaria per attestare il possesso dei diversi requisiti previsti dalla normativa transitoria (d.leg.vo art. 93 co.1 lett a) b) c))
Le domande – art. 21 DM – a pena di inammissibilità vanno presentate entro 6 mesi dalla data di approvazione del modello di domanda da parte del responsabile dell’elenco ministeriale (ancora da nominare).
3 I Centri per la giustizia riparativa.
Altro elemento imprescindibile per il “sistema” della Giustizia riparativa – accanto al mediatore esperto – sono i Centri per la giustizia riparativa che oltre ai compiti formativi dei mediatori e formatori – per l’aspetto pratico del percorso di formazione ed il tirocinio – costituiscono le sedi ove si effettueranno in via esclusiva i programmi di giustizia riparativa; all’interno dei Centri potranno operare obbligatoriamente solo i mediatori esperti in giustizia riparativa iscritti nell’elenco tenuto dal Ministero della Giustizia.
La normativa entrata in vigore – il 30 giugno 2023 – prevede che debba attivarsi almeno un Centro di Giustizia Riparativa in ogni Distretto della Corte di Appello affidato a uno o più enti pubblici locali.
L’ individuazione di uno o più enti locali cui affidare l’istituzione e la gestione dei Centri per la Giustizia riparativa spetta alla Conferenza locale per la giustizia riparativa a cui partecipano – tra l’altro – tutte le province, tutti comuni del Distretto di Corte di Appello sedi di uffici giudiziari ed “ogni altro comune, compreso nel distetto di Corte di appello presso il quale sono in atto esperienze di giustizia riparativa” (art. 63 decreto 150 del 2022).
Il Ministero deve ancora effettuare le nomine dei responsabili delle Conferenze locali.
4 I tempi e gli ulteriori adempimenti ministeriali.
Per l’avvio concreto dei programmi di Giustizia riparativa sono da attendere – oltre alla tempistica per la prima iscrizione per i soggetti in possesso dei requisiti prevista dalla normativa transitoria ed agli adempimenti suindicati prodromici – concretamente:
a -la nomina dei componenti dei sei esperti con funzioni di consulenza tecnico scientifica che fanno parte della Conferenza nazionale sulla giustizia riparativa ( art. 61 d.leg.vo 160) che ha compiti di programmazione, proposta dei livelli essenziali e monitoraggio e di cui si avvale il Ministro della Giustizia;
b -l’istituzione della Conferenza locale della giustizia riparativa per ciascuna Corte di appello (art. 63 d.leg.vo 150) che ha i compiti fondamentali per avviare il percorso per individuare gli Enti locali cui affidare l’istituzione dei Centri per la giustizia riparativa[5].
c – l’apertura dei Centri per la giustizia riparativa secondo le forme di gestione previste (art. 64 d.leg.vo 150)
d – l’emanazione di un decreto ministeriale in materia di trattamento dei dati personali da parte dei Centri per tutelare i diritti degli interessati (art. 65 co.3 d.leg.vo 150)
5 Le criticità dei Decreti Ministeriali
I DM pubblicati in data 5 luglio 2023 sulla GU 155 presentano diverse criticità che – a sommesso avviso dello scrivente – “costituirebbero” illegittimità di tali atti amministrativi:
-Il DM che istituisce l’elenco dei mediatori esperti prevede:
-L’art.19 – cause di incompatibilità – al co. 3 prescrive che: “I mediatori esperti non possono svolgere la loro attività all’interno del medesimo distretto di corte d’appello in cui esercitano in via prevalente la professione forense gli stessi mediatori esperti ovvero i loro associati di studio, i membri dell’associazione professionale, i soci della società tra professionisti, il coniuge e il convivente, i parenti fino al secondo grado o gli affini entro il primo grado.”
–L’art.9 – Requisiti soggettivi e di onorabilità – al co.1 prescrive che “ I soggetti che chiedono l’inserimento nell’elenco devono possedere inoltre i seguenti requisiti: a) non essere iscritti all’albo dei mediatori civili, commerciali o familiari; b) omissis c) omissis…
Si osserva:
1. Il Decreto Ministeriale non potrebbe prevedere tali regolamentazioni spettanti ai decreti legislativi delegati al Governo (vd art. 1 co.1 e co. 18 lett f lex 134/2021)[6]. Decreti che, peraltro, dovevano essere emessi con lo speciale procedimento aggravato previsto al co.2 dell’art. 1 della legge 134 del 2021[7].
Ma il decreto legislativo governativo n. 150 anziché esercitare la delega della 134 regolamentando – con il proc.to aggravato ivi previsto – la figura del mediatore i requisiti e le incompatibilità ha erroneamente ed ulteriormente delegato – sic et simpliciter la regolamentazione materia ad un ulteriore e mero decreto ministeriale!!
2. Peraltro ed ad ogni buon conto – stante l’assenza della regolamentazione delle materie in questione da parte del decreto legislativo 150 in esercizio della delega conferita dalla legge 134/2021 il DM – così come erroneamente ulteriormente delegato dal decr.leg.vo 150 tanto che costituirebbe vizio assorbente – il DM prevede :
- a) l’ incompatibilità per l’attività dell’ avvocato prevista dall’art. 19 inciderebbe su normativa primaria – legge 247 del 2012 – che regolamenta e disciplina la professione legale ed epressamente le incompatibilità dell’avvocato.
E ciò sarebbe del tutto illeggittimo ed in violazione della fondamentale regola della gerarchia delle fonti legislative.
- b) i requisiti soggettivi previsti dall’art. 9 co.1 lett a) non sono menzionati neppure tra gli oggetti e materie che decreto leg.vo. 150 [8] che delega al DM: la regolamentazione dei requisiti soggettivi da parte del DM sarebbe quindi in eccesso di delega.
3. L’incompatibilità prevista nel DM per gli avvocati è estesa all’intero distretto della Corte di Appello ed apparirebbe del tutto ingiustificata e fonte di evidente disuguaglianza e disparità:
a)non è prevista così estesa neppure per gli avvocati che esercitano funzioni giudiziarie quali magistrati onorari sia in ambito penale che civile (è limitata al più ristretto territorio del circondario del Tribunale ove si esercita la professione forense!!)(vd il decreto legislativo 2017, n. 116) .
E tale palese travisamento è ancor più evidenziato dalla circostanza che mentre il mediatore esperto in giustizia riparativa non ha né esercita o gestisce alcun potere giurisdizionale – essendo la caratteristica fondante della Giustizia riparativa la volontarietà, la consensualità e la libertà delle parti a cui è rimessa ogni determinazione e la figura del mediatore è in posizione di terzietà ed equidistanza e senza alcuna sovraordinazione o potere sulle persone che partecipano ai programmi di giustizia Riparativa – i magistrati onorari ( Giudici di pace, Vice Procuratori onorari, giudici onorari di Tribunale…) esercitano la giurisdizione con tutti i poteri previsti sia in materia civile che penale;
- b) l’incompatibilità all’esercizio della professione nel territorio del distretto di Corte di Appello è prevista solo per gli avvocati nonostante all’elenco dei mediatori esperti in giustizia riparativa possano essere iscritti anche altre figure professionali iscritti in albi professionali (per es. psicologi, assistenti sociali etc..) per le quali non è previsto alcunchè…ben potendo per avere ruoli di rilevanza all’interno di strutture pubbliche (comunità, case di accoglienza etc…)
Il Dm che regolamenta la formazione dei mediatori esperti in giustizia riparativa prevede
–l’art. 3 co.6 che sancisce che “il percorso formativo è istituito presso le Università aventi sede nel singolo distretto di Corte di Appello in collaborazione con i centri di cui alla conferenza locale di riferimento della giustizia riparativa.”[9]
Tale limitazione territoriale per la formazione dei mediatori esperti e per i formatori in giustizia riparativa inciderebbe sul principio del libero insegnamento accademico delle Università.
Il Governo nell’esercizio della delega legislativa (si è servito di commissione di esperti ed assoggettato il testo al vaglio di tutti i soggetti ed Uffici previsti nel proc.to aggravato di cui all’art. 1 co.2 legge 134) ed il Ministero della Giustizia nell’emanare i DM in questione (ha delegato la redazione dei Decreti all’Ufficio legislativo) possono aver dato luogo a tali aporie e criticità nella regolamentazione nelle materie suindicate ??
Il lettore ha tutti i riferimenti normativi per valutare se le criticità sopra-evidenziate al modo condizionale siano mere eventualità del tutto infondate – più frutto di un mero “sogno di una notte di mezza estate” dello scrivente!! – oppure sostanzino al modo indicativo più di qualche certezza tale da dare adito ad impugnazione giurisdizionale dei Decreti Ministeriali.
[1] L’art. 42 del D. Lgs. n. 150/2022 definisce la giustizia riparativa – ogni programma che consente alla vittima del reato, alla persona indicata come autore dell’offesa e ad altri soggetti appartenenti alla comunità di partecipare liberamente, in modo consensuale, attivo e volontario, alla risoluzione delle questioni derivanti dal reato, con l’aiuto di un terzo imparziale, adeguatamente formato, denominato mediatore.”
[2] Titolato: “Disciplina delle forme e tempi della formazione finalizzata a conseguire la qualificazione di mediatore esperto in programmi di giustizia riparativa nonché delle modalità di svolgimento e valutazione della prova di ammissione alla formazione ed altresì della prova conclusiva della stessa” (pg 10-36 GU 155)
[3] in via transitoria l’art. 13 prevede possibilità per il percorso formativo che le Università – ove non siano ancora istituiti centri di giustizia riparativa nel distretto di Corte di Appello – possano servirsi di Centri presenti in altre corti di appello
[4] titolato “Istituzione presso il ministero della Giustizia dell’elenco dei mediatori esperti in giustizia riparativa. Disciplina dei requisiti per l’iscrizione e la cancellazione dall’elenco, del contributo per l’iscrizione allo stesso, delle cause di incompatibilità, dell’attribuzione della qualificazione di formatore, delle modalità di revisione e vigilanza sull’elenco, ed infine della data a decorrere dalla quale la partecipazione all’attività di formazione costituisce requisito obbligatorio per l’esercizio dell’attività.” (pg 36-45 GU 155)
[5] In fase di prima applicazione ed ai fini della prima apertura dei Centi gli enti locali si avvarranno degli operatori che hanno maturato esperienza di giustizia riparativa in ambito penale dagli operatori in servizio presso soggetti pubblici e privati convenzionati con il Ministero della Giustizia o con protocolli che hanno attivato servizi di giustizia riparativa. (art.92 co. 1 e 2 decreto 150)
[6] Artt. 1 co.1. Il Governo e’ delegato ad adottare, nel termine di un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o piu’ decreti legislativi per la modifica del codice di procedura penale, delle norme di attuazione del codice di procedura penale, del codice penale e della collegata legislazione speciale nonche’ delle disposizioni dell’ordinamento giudiziario in materia di progetti organizzativi delle procure della Repubblica, per la revisione del regime sanzionatorio dei reati e per l’introduzione di una disciplina organica della giustizia riparativa e di una disciplina organica
dell’ufficio per il processo penale, con finalità di semplificazione, speditezza e razionalizzazione del processo penale, nel rispetto delle garanzie difensive e secondo i principi e criteri direttivi previsti dal presente articolo.
Art.l comma 18. Nell’esercizio della delega di cui al comma 1, i decreti legislativi recanti una disciplina organica della giustizia riparativa sono adottati nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi:
- a) ….b)…omissis f) disciplinare la formazione dei mediatori esperti in programmi di giustizia riparativa, tenendo conto delle esigenze delle vittime del reato e degli autori del reato e delle capacità di gestione degli effetti del conflitto e del reato nonché del possesso di conoscenze basilari sul sistema penale; prevedere i requisiti e i criteri per l’esercizio dell’attività professionale di mediatore esperto in programmi di giustizia riparativa e le modalità di accreditamento dei mediatori presso il Ministero della giustizia, garantendo le caratteristiche di imparzialità, indipendenza ed equiprossimità del ruolo.”
[7] Art. 1 co.2 “Gli schemi dei decreti legislativi di cui al comma 1 sono adottati su proposta del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro per l’innovazione tecnologica e la transizione digitale, con il Ministro per la pubblica amministrazione, con il Ministro dell’istruzione, con il Ministro dell’universita’ e della ricerca, con il Ministro per gli affari regionali e le autonomie, con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, con il Ministro dell’interno, con il Ministro della difesa e con il Ministro dell’economia e delle finanze, acquisito, per quanto riguarda le disposizioni in materia di giustizia riparativa, il parere della Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, ai sensi dell’articolo 9, comma 3, del medesimo decreto legislativo n. 281 del 1997. Gli schemi dei decreti legislativi sono successivamente trasmessi alle Camere perche’ su di essi sia espresso il parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari entro il termine di sessantaì giorni dalla data della trasmissione. Decorso il predetto termine, i decreti possono essere emanati anche in mancanza dei pareri. Qualora detto termine venga a scadere nei trenta giorni antecedenti alla scadenza del termine previsto per l’esercizio della delega o successivamente, quest’ultimo e’ prorogato di sessanta giorni.”
[8] L’art. 60 co.2 ultima parte del d leg.vo 150 prevede “Lo stesso decreto disciplina le incompatibilità con l’esercizio dell’attività di mediatore esperto nonché i requisiti di onorabilità e l’eventuale contributo per l’iscrizione nell’elenco”
[9] Alle Università in via transitoria – all’art. 13 – è prevista la possibilità ove non siano ancora istituiti centri di giustizia riparativa di servirsi di Centri presenti in altre corti di appello
