IL PUNTO N. 6
Prof. Vittorio Italia
Le responsabilità del Sindaco non sono stabilite in modo chiaro dalle leggi vigenti, e sorgono numerosi interrogativi sull’estensione di queste responsabilità, specie per l’attività del Sindaco come “capo dell’amministrazione comunale” (art. 48 TUEL). Anche nei Comuni piccoli, ma specialmente nei Comuni di medie o grandi dimensioni, il Sindaco non può vedere e controllare tutto ciò che avviene nel Comune.
Esaminiamo un caso relativo ai servizi cimiteriali comunali ed alla cura delle tombe e degli impianti delle lampade votive elettriche. È avvenuto che una di queste installazioni elettriche, per la pioggia o l’umidità, non era “isolata”. Una persona che si era recata al cimitero per ricordare un defunto, ha toccato una di queste lampade votive, ha preso la “scossa elettrica”, ed è deceduta. Si domanda: Il Sindaco è responsabile per omicidio colposo, e dovrà risarcire i danni arrecati agli eredi della persona deceduta per la scossa elettrica?
Il Testo unico degli enti locali stabilisce la distinzione tra Sindaco come Capo dell’amministrazione comunale e come Ufficiale (cioè Agente) del Governo, ma tace sulle responsabilità del Sindaco, che possono essere diverse, mentre la regola generale sulla responsabilità extracontrattuale (articolo 2043 del Codice civile) è unitaria e prevede il “danno ingiusto”.
L’esempio che è stato proposto può apparire singolare, ma esso fa parte della realtà dei nostri giorni, ed è simile ad altre situazioni di fatto che si possono verificare in vari settori della vita comunale (ad es., per la circolazione stradale o per il cattivo funzionamento delle fognature). Su questi ed altri simili problemi è necessario che ogni Sindaco sappia se egli deve vigilare e svolgere dei controlli e quale sia il grado di “diligenza” con la quale egli deve operare.
Nell’auspicata prossima revisione del Testo unico degli enti locali o della Carta delle autonomie, questo problema dovrebbe essere disciplinato in modo chiaro e preciso, e – per rispettare il principio comunitario della proporzionalità – sarebbe opportuno distinguere la responsabilità del Sindaco di un Comune piccolo, medio, grande, e del Sindaco metropolitano.
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Le responsabilità del Sindaco nei servizi cimiteriali
Avv. Lorenzo Camarda
Premessa
L’ammassamento di centinaia di bare in attesa di sepoltura, per settimane, nei cimiteri di Roma, suggeriscono uno spunto di riflessione sui disservizi sepolcrali nel nostro Paese. Che non sono solo nella capitale, ma si registrano con frequenza e con varietà di forme lungo l’intera Nazione. Frutto del diffuso disinteresse per il culto dei morti, ma anche di carenze gestionali e di norme regolamentari che necessitano di essere rivisitate, tenuto conto che la materia sepolcrale è complessa ed alcuni istituti ad essa collegata hanno subito una notevole variazione a causa della riforma del diritto di famiglia.
Sepolcro familiare e sepolcro ereditario
Innanzitutto necessita conoscere la complessità della materia che trae origine, nelle istituzioni di tradizione occidentale, dal diritto romano alle cui fonti si riferisce l’orientamento della giurisprudenza. Ne consegue la prima distinzione tra sepolcro familiare e sepolcro ereditario. Il sepolcro è familiare (gentilizio) allorquando il Fondatore lo definisce tale. In concreto occorre interpretare la volontà del Fondatore ed, in difetto di elementi univoci, tale volontà deve presumersi indirizzata ai familiari (Cassazione Civile, Sez. Unite, 28 giugno 2018, n. 17.122. Ordinanza). In questo caso i discendenti diretti ed i loro coniugi acquistano il diritto ( jus sepulchri jure sanguinis) per il quale ciascuno acquista dalla nascita lo jus sepulchri, imprescrittibile, intrasmissibile ed irrinunciabile. Tale diritto si trasmette anche ai nondum nati alla morte del Fondatore. Non necessariamente ai suoi eredi che, quindi, non possono disporne. Il sepolcro è ereditario quando è definito tale dal suo Fondatore o quando il sepolcro familiare si trasforma in ereditario per estinzione del rapporto di discendenza tra Fondatore e discendenti. In questo caso lo jus sepulchri si trasmette nei modi ordinari, per atto inter vivos o mortis causa, come qualsiasi altro diritto.
Diritto al sepolcro e il diritto sul sepolcro
Altra fondamentale distinzione riguarda il diritto al sepolcro e il diritto sul sepolcro. Il diritto al sepolcro si configura come un complesso di diritti che, schematicamente, sono così individuati:
- a) il diritto primario al sepolcro consiste nel diritto di essere seppelliti (jus sepulchri ) e di seppellire altri nella tomba di famiglia (jus inferendi mortuum in sepulchrum);
- b) il diritto secondario al sepolcro consiste nel diritto, esteso a tutte le persone legate da un rapporto di discendenza o di affetto alle persone tumulate, di compiere atti di pietas nei pressi della tomba.
- c) il diritto all’ intestazione (jus nomini sepulchri) consiste nel diritto di apporre il proprio nome sul sepolcro, diritto che è proprio del Fondatore, del suo coniuge, dei discendenti e dei loro coniugi;
- d) il diritto di scelta del luogo di sepoltura consiste nella facoltà dell’avente diritto di scegliere dove essere sepolto, nell’ambito della tomba di famiglia. Questa facoltà è esercitabile in vita e può essere inserita nel testamento (art. 582 cod. civ).
Il diritto sul sepolcro è un diritto autonomo rispetto al diritto di seppellimento (jus sepulchri). Esso consiste in una sorta di diritto di superficie di cui il concessionario ha la facoltà di disporre sia con atto inter vivos che mortis causa.
La concessione cimiteriale
La concessione cimiteriale è una concessione amministrativa che nasce da un rapporto tra il Comune (Amministrazione concedente) ed un cittadino privato (il concessionario). “come accade per ogni altro tipo di concessione amministrativa di beni o utilità, la posizione giuridica soggettiva del privato titolare della concessione tende a recedere dinnanzi ai poteri dell’amministrazione in ordine ad una diversa conformazione del rapporto”, trattandosi “… di una posizione soggettiva del privato che trova fonte, se non esclusiva, quanto meno prevalente nel provvedimento di concessione”, così che, a fronte di successive determinazioni del concedente, il concessionario può chiedere ogni tutela alla sua posizione di interesse legittimo. (Consiglio di Stato, Sez V.14 giugno 2000, n.3313).
Nell’ambito delle concessioni cimiteriali, alla luce della distinzione tra diritto di seppellimento e diritto sul sepolcro, è necessario distinguere tra due profili della concessione cimiteriale: quello che riguarda lo jus sepulchri e quello che riguarda il diritto sul sepolcro.
Relativamente al diritto di seppellimento (jus sepulchri), esercitabile in ordine di premorienza sino alla capienza della tomba da parte dei discendenti e del loro coniuge, esso trae origine dalla nascita ed è – si ripete – irrinunciabile e non trasferibile. Conseguentemente è nullo ogni atto di alienazione sia inter vivos che mortis causa. Tuttavia anche questo diritto soffre un limite da parte dell’Amministrazione comunale allorquando quest’ultima stabilisca che il concessionario (anche egli discendente) ha il diritto di scegliere il posto in cui essere sepolto. Così rompendo il vincolo della premorienza. In ogni caso nel corso del rapporto concessorio si devono rispettare tutte le norme di legge e pertanto il concessionario può chiedere ogni tutela spettante alla sua posizione di interesse legittimo.
Relativamente al diritto sul sepolcro, esercitabile dal concessionario (o dall’erede) anche questo sino alla capienza della tomba, esso riguarda il manufatto la cui manutenzione spetta al titolare della concessione. . Sul punto la giurisprudenza è consolidata “Questa Corte ha avuto modo di chiarire, nel nostro ordinamento, il diritto sul sepolcro già costruito nasce da una concessione da parte dell’autorità amministrativa di un’area di terreno (o di una porzione di edificio) in un cimitero pubblico di carattere demaniale (articolo 844 c.c.) e tale concessione, di natura traslativa, crea a sua volta, nel privato concessionario, un diritto soggettivo perfetto di natura reale (suscettibile di trasmissione per atti inter vivos e per successione mortis causa) e, perciò, opponibile, iure privatorum, agli altri privati, assimilabile al diritto di superficie” (Ex multis, Cassazione Civile, 30 maggio 2003, n.8804).
La responsabilità del Sindaco
Il Sindaco, come previsto dall’art. 50, comma 1, TUEL, è responsabile dell’amministrazione del Comune e pertanto anche dei servizi cimiteriali. Copre tale responsabilità con la distribuzione degli incarichi ai dirigenti che svolgono le funzioni gestionali (art.107, comma 10, TUEL). Pertanto potrebbe rispondere per culpa in eligendo. Relativamente ai servizi cimiteriali, fatte salve le competenze dei dirigenti, di regola, il Sindaco gestisce le concessioni cimiteriali, esercita la vigilanza sui servizi cimiteriali non solo ai fini della Polizia mortuaria, del mantenimento in stato di decoro e sicurezza delle opere relative alla sepoltura e alla realizzazione dei manufatti, ma anche in elazione all’esercizio del diritto d’uso e alla trasmissione dello stesso attraverso le volture. Oltre a ciò esercita i suoi poteri in materia igienico-sanitaria ai sensi dell’art. 50, comma 5, TUEL.
Considerazioni sull’autonomia regolamentare di polizia mortuaria
Da una breve analisi dei regolamenti di polizia mortuaria emerge che essi, spesso, sono obsoleti, in particolare non sono stati rivisitati alla luce della riforma del diritto di famiglia che, superando le differenze di genere, incidono profondamente sulla tradizionale trasmissione dello jus sepulchri, in tema di sepolcro familiare. Infatti, stante la parità di genere, sancita dal nuovo diritto di famiglia, la trasmissione del diritto di seppellimento (jus sepulchri) procede indifferentemente sia in linea maschile che femminile. Inoltre, sempre in tema di sepolcro familiare, sarebbe utile che i regolamenti, al fine di prevenire contenzioso tra i cittadini privati ed anche nei confronti del Comune, per quanto di competenza, disciplinassero puntualmente i rapporti tra i discendenti diretti, i concessionari, gli eredi. Infatti, in taluni casi succede che vi sono discendenti diretti, non eredi, che hanno diritto di essere seppelliti, senza aver l’onere del mantenimento della tomba e casi in cui vi siano concessionari del manufatto su cui grava l’onere del mantenimento, senza avere diritto al seppellimento.
