GIUSTIZIA RIPARATIVA. GLI AVVOCATI SI RIAPPROPRIANO DELLA GIUSTIZIA RIPARATIVA: ANNULLATE LE LIMITAZIONI MINISTERIALI

Pasquale avv. Lattari*

*Curatore collana “Percorsi di giustizia riparativa” della Key Editore ed autore di monografie Key in materia. Responsabile delle attività di giustizia riparativa del Consultorio Familiare della Diocesi di Latina – sede sin dal 2006 dell’ufficio di mediazione penale in ambito minorile e dal 2017 della mediazione adulti ex lege 67 del 2014 – e responsabile Centro di Giustizia riparativa e mediazione penale minorile della Regione Lazio.

 1. Il Decreto del Ministero della Giustizia in GU 15 gennaio 2024 n. 11 2. La giustizia riparativa della riforma Cartabia. A – Il decreto legislativo 150/2022 B – i Decreti ministeriali; 3. Le criticità dei Decreti Ministeriali 4. Il ricorso al TAR Lazio. 5. Conclusioni e riflessioni.

 1- Il Decreto del Ministero della Giustizia in GU serie generale del 15 gennaio 2024 n. 11 [1]

Il Decreto del. Ministero della Giustizia pubblicato in GU n.11 del 15 gennaio 224 (pg 22) modifica ed annulla le cause di incompatibilità – territoriale all’interno del distretto di Corte di Appello in cui esercitano in via prevalente la professione forense – ed i requisiti soggettivi – l’assenza di iscrizione tra i mediatori civili, commerciali o familiari – previste – previsti nel precedente DM del 9 giugno 2023 (pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 5 luglio 2023) per gli avvocati che si iscrivono nell’elenco dei mediatori esperti in giustizia riparativa –

 Il Ministero ha attivato tale resipiscienza – letteralmente “il rinsavire e il ravvedersi, riconoscendo l’errore in cui si è caduti, tornando al retto operare” [2] – non volontariamente.

 La modifica/revoca Ministeriale costituisce accoglimento delle palesi illegittimità sollevate con ricorso dinanzi al TAR Lazio dell’Unione Ordini forensi del Lazio, di tutti gli ordini degli Avvocati del Lazio e due avvocati – tra cui lo scrivente ed il collega De Vito – in possesso dei requisiti per l’iscrizione nell’elenco dei mediatori esperti in giustizia riparativa; illegittimità ora cancellate dal Ministero.

Gli avvocati/mediatori esperti in giustizia riparativa non devono più patire tali limitazioni imposte dal Ministero con il DM del 9 giugno 2023

Gli avvocati vedono affermati i propri diritti – previsti dalla legge professionale – e restituita la possibilità concreta di esercitare l’attività di mediatore esperto in giustizia riparativa.

È una vittoria della classe forense contro disposizioni Ministeriali – che ledono i diritti della classe forense – e scalza pregiudizi e limitazioni ingiustificabili ed illegittime.

 Un breve sunto evidenzia l’importanza e gli effetti concreti di tale efficace azione giudiziaria.

 2 La giustizia riparativa della riforma Cartabia.

 A – Il decreto legislativo 150/2022 ha introdotto – art.42 e seg.ti [3]– la disciplina organica della Giustizia riparativa. È previsto che ad effettuarla siano esclusivamente i mediatori esperti in giustizia riparativa iscritti in un elenco tenuto dal Ministero della Giustizia.   Il servizio di giustizia riparativa con i programmi previsti dall’art.53 si svolge solo all’interno dei Centri per la Giustizia riparativa – almeno uno in ogni distretto di Corte di Appello – tenuti da enti locali.

 B – i Decreti ministeriali. La G.U. serie generale n. 155 del 5 luglio 2023 pubblica due Decreti del Ministero della Giustizia del 9 giugno contenenti la regolamentazione – requisiti per formazione ed iscrizione nell’elenco del Ministero della Giustizia e la formazione del mediatore esperto in programmi di giustizia riparativa.

Il DM che istituisce l’elenco dei mediatori esperti[4] prevede:

-l’art.19 – cause di incompatibilità – co. 3: “I mediatori esperti non possono svolgere la loro attività all’interno del medesimo distretto di corte d’appello in cui esercitano in via prevalente la professione forense gli stessi mediatori esperti ovvero i loro associati di studio, i membri dell’associazione professionale, i soci della società tra professionisti, il coniuge e il convivente, i parenti fino al secondo grado o gli affini entro il primo grado.”

–l’art.9 – requisiti soggettivi e di onorabilità – co.1: “I soggetti che chiedono l’inserimento nell’elenco devono possedere inoltre i seguenti requisiti: a) non essere iscritti all’albo dei mediatori civili, commerciali o familiari; b) omissis c) omissis…

 Il Ministero reiterava – nonostante il lungo iter previsto dalla legge delega 134/2021 – incompatibilità per gli avvocati già previste con Linee Guida del 2019 [5].

3 Le criticità dei Decreti Ministeriali Con articolo dello scrivente su questa rivista in data 17 luglio 2023 [6] si evidenziavano le illegittimità di tali disposizioni. Si affermava tra l’altro che:

– un mero Decreto Ministeriale non può regolamentare materie spettanti a strumento legislativo[7] primario: né il governo – delegato dalla legge 134/2021 – con il decreto legislativo 150 poteva ulteriormente sub-delegare;

– il risultato è abnorme:

– con un mero atto amministrativo si modifica una legge in violazione della gerarchia delle fonti legislative:

-l’incompatibilità per l’avvocato modifica la legge 247 del 2012 – che regolamenta la professione legale e le sue incompatibilità

–l’incompatibilità estesa all’intero distretto della Corte di Appello è ingiustificata e fonte di evidente disuguaglianza e disparità:

1. a) non è prevista così estesa neppure per gli avvocati che esercitano funzioni giudiziarie (magistrati onorari sia in ambito penale che civile) limitata al più ristretto territorio del circondario del Tribunale ove esercitano la professione!! (vd il decreto legislativo 2017, n. 116) . E peraltro il mediatore – al contrario del magistrato onorario – è sfornito di poteri decisori!!
2. b) non è prevista per altre figure professionali (per es. psicologi, assistenti sociali etc..) che possano formarsi ed iscriversi nell’elenco dei mediatori in giustizia riparativa.

Tali previsioni – stante l’assenza totale di ratio e di legittimo fondamento – non possono che essere inquadrate come pregiudizi verso la figura dell’Avvocato/ mediatore esperto di giustizia riparativa.

Le criticità sollevate con l’articolo indicato sono state colte dalla sensibilità di colleghi[8] e rapide interlocuzioni[9] hanno condotto all’avvio di un’azione giudiziaria dinanzi al TAR Lazio per sollevare le evidenti illegittimità: “Il D.M. in questione appare pregiudicare gli interessi dell’Avvocatura con particolare riferimento alle cause di incompatibilità ed ai requisiti soggettivi di onorabilità.” [10]

 4 -Il ricorso al TAR Lazio. Il ricorso patrocinato dall’avv. prof. Antonino Galletti del foro di Roma è stato avviato dall’UNIONE DEGLI ORDINI FORENSI DEL LAZIO, da TUTTI GLI ORDINI DEGLI AVVOCATI DEL LAZIO (Roma, Viterbo, Latina, Velletri, Tivoli, Civitavecchia e Rieti) nonché DA DUE AVVOCATI in possesso dei requisiti per l’iscrizione nell’elenco dei mediatori esperti in giustizia riparativa[11] PER L’ANNULLAMENTO, PREVIA TUTELA CAUTELARE degli artt. 19 co. 3 e 9 co. 1 lett. a) del citato DM della Giustizia del 9 giugno 2023.

Si rilevava che il DM sulla istituzione dell’elenco dei mediatori esperti prevede tale disposizioni palesemente abnormi ed illegittime; [12] con vizi – tra l’altro – di:

“-Violazione e falsa applicazione dell’art.1 co. 2 e 18 lett. f) L. 134/2021 con riferimento all’art. 60 co. 2 del D. Lgs 150/2022 ed incompetenza funzionale dei Ministeri resistenti.”[13]

“-Violazione dell’art. 18 L. 247/2012 in tema di incompatibilità per l’esercizio della professione forense.”[14]

-Eccesso di potere per violazione del principio di uguaglianza, non discriminazione disparità di trattamento, irragionevolezza ed illogicità manifesta. [15]

Il ricorso del 2 agosto 2023 – RG TAR 11085/2023 – aveva udienza per la sospensiva il 13 sett.2023

L’Avvocatura Stato chiedeva ai ricorrenti rinuncia alla sospensiva e rinvio al merito al fine di poter eliminare illegittimità rilevate nel ricorso; veniva fissata l’Udienza merito 20 dicembre 2023.[16]

In vista dell’Udienza di merito l’Avvocatura dello Stato consegnava bozza del DM IN VIA DI APPROVAZIONE e poi pubblicato il 15 gennaio; le parti chiedono disporsi cancellazione causa dal ruolo.

 -IL DM pubblicato in data 15 gennaio 2024 ha previsto la modifica/revoca proprio delle disposizioni impugnate nel ricorso del precedente DM del 9 giugno 2023. Il Decreto elimina l’art. 9 lett a) del DM (inompatibilità tra attività di giustizia riparativa e mediazione familiare e civile commerciale) e l’art. 19 co,3 del DM (incompatibilità dell’attività nel Distretto di Corte di appello) riducendola al circondario del Tribunale (al pari degli avvocati/magistrati onorari); inoltre riapre i termini delle disposizioni transitorie di cui all’art. 21 del DM per le domande di iscrizione all’elenco dei mediatori esperti dovendo il Ministero modificare il modello di domanda approvato il 2 ottobre us.

5-Conclusioni e riflessioni. La previsione di incompatibilità territoriale per l’avvocato/mediatore in giustizia riparativa estesa al territorio dell’intera Corte di Appello (coincidente spesso con il territorio regionale) rendeva de facto impossibile lo svolgimento dell’attività da parte del mondo dell’avvocatura; ed era chiara l’esclusione per i mediatori esperti in giustizia riparativa per l’attività di mediazione familiare o civile e commerciale.

Tali limitazioni erano pregiudiziali, irragionevoli ed incomprensibili.

La professione dell’avvocato – con la resipiscienza del Ministero “costretta” dall’azione giudiziaria del mondo forense – ne esce integra nella sua finalità ed essenzialità di ruolo attivo e di tutela dei diritti nel mondo della Giustizia.

L’azione giudiziaria – di tutti gli ordini degli avvocati del Lazio insieme all’Unione degli ordini forensi ed a due avvocati/mediatori in giustizia riparativa – in risposta alle determinazioni ministeriali costituisce un precedente di rilievo per il mondo dell’avvocatura da seguire in tutti gli ambiti di tutela del diritto e della figura dell’avvocato.

Escludere de facto gli avvocati/mediatori esperti dalla Giustizia riparativa era ed è inimmaginabile.

L’avvocato è presidio di tutela e protezione dei diritti delle persone che invocano Giustizia; ed anche di chi invoca la Giustizia Riparativa: la Giustizia Riparativa è – concluso l’iter previsto dal decreto 150 – una risposta di giustizia per tutti i cittadini e per tutti i reati in ogni fase e grado del giudizio.

E la risposta ora la possono dare legittimamente e concretamente anche gli avvocati/mediatori di giustizia riparativa con la competenza e specificità propria ed insostituibile. Si osserva.

A

 L’avvocato è esperto di diritto ed esperto in umanità. L’Avvocato dal fatto e dalla realtà astrae il caso giuridico inserendolo in una norma astratta e dando vita alla quaestio per l’attenzione del magistrato (per es. nel civile) oppure concretizza la fattispecie giuridica contestata al proprio assistito al fine di farne verificare al giudice la rispondenza al caso concreto o alla norma astratta o ai principi dell’ordinamento (specie nel penale).

L’avvocato è quindi avvezzo a riscontrare la patologia e la disfunzionalità del diritto ed a portarla all’attenzione della Giustizia, ad “inventare il diritto” – nel senso etimologico…di invenire trovare, cercare…[17] – per rispondere ai dolori ed alle doglianze delle persone che cura ed invocano la Giustizia.

E tale opera è spesso negletta…anzi ….la figura dell’avvocato / azzeccagarbugli di Manzoniana memoria è un retaggio culturale ancora – anche se in parte minimale – fonte e rischio di pregiudizi; l’azione giudiziaria a tutela della dignità dell’avvocato ne dimostra la vetustà e la totale irrealtà.

B

L’avvocato è e vuole essere interlocutore delle istituzioni. Il Ministero che ha elaborato il DM a seguito dei lavori della commissione ministeriale per la redazione della normativa organica sulla giustizia riparativa ha commesso evidenti errori di diritto – con malgoverno del potere regolamentativo in punto di incompatibiità e dei requisiti soggettivi – evidenziati nel ricorso ed accolti e recepiti con il DM correttivo.

Gli avvocati costituiscono componente essenziale e risorsa funzionale nel mondo della giustizia e dovrebbero esserlo anche nelle fasi di elaborazione e redazione dei testi legislativi…che al contrario da sempre sono ad appannaggio – pressochè esclusivo – di altre figure del mondo della Giustizia (giudici, dirigenti ministeriali, accademici!!).

L’avvocato – al pari di questi operatori – è allenato a tradurre i fatti e gli atti nel gergo operativo del diritto…. un diritto performativo e perciò concreto, funzionale ed efficace per le persone.

C

L’avvocato ha una funzione sociale. L’azione nel caso de quo compatta dell’avvocatura è a beneficio dell’intera comunità per permettere lo svolgimento della Giustizia Riparativa anche a specialisti in diritto e nell’umana conflittualità e per tutelare i diritti dei cittadini -vittime ed indicati autori – che vogliano accedervi.

D

L’avvocato nella Giustizia Riparativa scopre un campo aperto di competenza e di attività. I giovani avvocati – in particolare – che vedono prospettive proficue di realizzazione nell’attività di mediatore esperto in giustizia riparativa ben possono coltivare ed attivare fruttuosamente le loro aspirazioni senza limitazioni, se non quelle imposte dalla legge e dalla normativa deontologica.

Conclusivamente. Il Ministero con i palesi errori di diritto aveva previsto una dissonanza tra la giustizia riparativa e l’avvocato/mediatore in giustizia riparativa.

Tale dissonanza – grazie all’azione del mondo forense – si è trasformata in perfetta assonanza tra la Giustizia riparativa e l’avvocato/mediatore esperto in giustizia riparativa ed in umanità delle persone che chiedono giustizia.

E l’assonanza è giusta e corretta ex sé!!

[1] https://www.gazzettaufficiale.it/30giorni/serie_generale

[2] https://www.treccani.it/vocabolario/resipiscenza/

[3] L’art. 42 del D. Lgs. n. 150/2022 definisce la giustizia riparativa – ogni programma che consente alla vittima del reato, alla persona indicata come autore dell’offesa e ad altri soggetti appartenenti alla comunità di partecipare liberamente, in modo consensuale, attivo e volontario, alla risoluzione delle questioni derivanti dal reato, con l’aiuto di un terzo imparziale, adeguatamente formato, denominato mediatore.”

[4] recante l’“Istituzione presso il Ministero della Giustizia dell’elenco dei mediatori esperti in giustizia riparativa. Disciplina dei requisiti per l’iscrizione e la cancellazione dall’elenco, del contributo per l’iscrizione allo stesso, delle cause di incompatibilità, dell’attribuzione della qualificazione di formatore, delle modalità di revisione e vigilanza sull’elenco, ed infine della data a decorrere dalla quale la partecipazione all’attività di formazione costituisce requisito obbligatorio per l’esercizio dell’attività”

[5] Le linee di indirizzo del Dipartimento di giustizia minorile e di comunità in materia di giustizia riparativa e tutela delle vittime di reato del Ministero della Giustizia del 17 maggio 2019 17.5.2019 n. 26222U (https://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_1_12_1.page?facetNode_1=0_10_3_2&facetNode_2=0_10&facetNode_3=0_6_4_1&contentId=SPS322404&previsiousPage=mg_1_12) introducevano tra le cause di incompatibilità per i mediatori penali che svolgono la professione forense nel distretto di Corte di Appello ove hanno attività prevalente con la seguente ratio espressa in nota n. 19 al testo: “Cause di incompatibilità assunte per la riforma organica della magistratura onoraria e altre disposizioni del giudice di pace (16 G 00069) GU n. 99 del 29.4.2016 condivisibili per la specifica materia.”

Tali disposizioni erano state censurate nel testo dello scrivente: P.Lattari La giustizia riparativa. Una giustizia umanistica. Una cultura dell’incontro per ogni conflitto. Key editore 2021 pg.260-261. Tali previsioni non sono mai applicate dal ministero per le evidenti e palesi illegittimità.

[6]https://www.focusdiritto.it/2023/07/17/giustizia-riparativa-pubblicati-i-decreti-ministeriali-per-il-mediatore-esperto-in-giustizia-riparativa-e-la-formazione-le-criticita/?hilite=%27lattari%27

[7] la regolamentazione spettava ai decreti legislativi delegati al Governo (vd art. 1 co.1 e co. 18 lett f lex 134/2021) previsti peraltro con con lo speciale procedimento aggravato previsto al co.2 dell’art. 1 della legge 134 del 2021)

[8] Ab origine dal Collega avv.Gaetano Parrello del foro di Velletri, e poi di altri.

[9] Condotte dalla collega avv. Irma Conti vice – presidente dell’Ordine Avvocati di Roma e dall’avv. David Bacecci coordinatore dell’Unione Ordini Forensi del Lazio.

[10] Vd incarico all’avv.Prof.Galletti da parte Ordine forense di Roma https://www.ordineavvocatiroma.it/ricorso-al-tar-del-coa-roma-giustizia-riparativa-d-m-9-giugno-2023/

[11] L’avv. Roberto Paolo De Vito e dello scrivente entrambi del foro di Latina

[12] E si rilevava nel ricorso come l’Unione ordini forensi e gli Ordini degli avvocati del Lazio “enti esponenziali rappresentativi, vedono radicato l’interesse all’azione ed al ricorso, oltre che la legittimazione attiva, nella tutela degli interessi collettivi degli Enti aderenti e dei professionisti iscritti in ragione della lesione diretta della sfera di azione e di professionalità degli avvocati che vedono limitate fortemente la loro attività ed incise prerogative riconosciute ex lege dalla legge professionale, i singoli avvocati ricorrenti, possedendo i requisiti previsti dall’art. 93 lett. a) D. Lgs. 150/2022 per l’iscrizione nell’elenco mediatore esperto, ed essendovi iscritti, vedono incisa la propria professionalità e ridotte le possibilità lavorative a causa dell’irragionevole restrizione all’attività di mediatore esperto in giustizia riparativa dovuta all’incompatibilità prevista dall’art. 19 del DM impugnato ed – ai sensi dell’art. 9 – al requisito ulteriore di non potere/dovere essere iscritti nell’albo dei mediatori civili e commerciali e dei mediatori familiari.”

[13] In ragione della delega legislativa della legge 134/2021 “il D. Lgs. 150/2022 non avrebbe potuto ulteriormente delegare la disciplina della materia e, in particolare, i requisiti di iscrizione di incompatibilità, ad una fonte ulteriore di matrice non legislativa, bensì regolamentare/provvedimentale, né l’Autorità emanante avrebbe potuto essere rappresentata da singoli Ministeri anche se in concerto con altri, visto e considerato che la matrice dei Decreti Legislativi è del Governo nel suo insieme e non di singoli ministeri….Peraltro, era stato previsto un procedimento specifico ed aggravato per l’approvazione di tali decreti legislativi: difatti, all’art. 1 co 2 L. 134/2021”

[14] Al riguardo nel ricorso si afferma: “Ai sensi della disciplina in epigrafe, le ipotesi di incompatibilità per l’esercizio della professione forense che sono tassative, laddove con la previsione dell’incompatibilità prevista nell’art. 19 co. 3 del DM impugnato si introduce surrettiziamente una nuova ipotesi d’incompatibilità all’art. 18 della L. 247/2012 modificandone il contenuto e la portata. Non è consentito, per via del principio della gerarchia delle fonti legislative, che un atto regolamentare e/o provvedimentale possa incidere su di una materia già disciplinata in sede legislativa (dalla legge di riforma professionale n. 247 del 2012), derogandola con l’introduzione di ulteriori ipotesi di incompatibilità che, lungi dal tradursi in mere aggiunte ed ipotesi integrative, si traducono in limitazioni di ciò che ai sensi della legge professionale era ed è consentito e, dunque, in una modificazione della stessa. “

[15] Il ricorso deduce:“ Dunque, i vincoli e i divieti presenti negli impugnati DM incidono immediatamente:
– sullo status dell’avvocato e sul regime delle incompatibilità come regolamentato dalla legge professionale e dal codice deontologico; – sugli avvocati che intendono formarsi con i percorsi previsti dal DM del 9 giugno sulla formazione per ottenere l’iscrizione nell’elenco ex art. 4 DM del 9 giugno in questione;- sugli avvocati che, in possesso dei requisiti previsti dall’art. 93 lett a) e b) del D. Lgs. 150/2022 (come previsto dagli art. 5 e 6 del DM), chiedono ed hanno interesse (come i due ricorrenti) di essere iscritti tra i mediatori esperti in giustizia riparativa. L’incompatibilità prevista dall’art. 19 ed i requisiti previsti dall’art. 9 lett a), rappresentano un ingiusto e sproporzionato ostacolo che impedisce l’approdo a e l’accesso all’attività di giustizia riparativa e, dunque, costituiscono dei incisivi limiti delle prerogative, aspirazioni e realizzazione della formazione professionale acquisita. …Gli avvocati ricorrenti poi sono avvocati iscritti nell’Ordine di Latina, sono mediatori familiari iscritti Aimef (associazione professionale di mediatori iscritta elenco Ministero sviluppo economico) da più di 5 anni, sono mediatori civile e commerciali, sono formati ed hanno esercitato da anni (sin dal 2006), le attività di mediatori penali nel consultorio familiare della Diocesi di Latina gestito dall’associazione per la famiglia onlus (ora ETS) che ha attivato e gestisce a seguito di protocolli con il Ministero Giustizia e con enti pubblici: Ufficio di giustizia riparativa in ambito minorile, mediazione penale all’interno dei procedimenti di messa alla prova introdotti dalla legge n. 67 del 2014, Centro di giustizia riparativa e mediazione penale minorile della Regione Lazio vd allegati) e ben possono essere iscritti nell’elenco ex art. 5 DM 5 giugno sull’elenco dei mediatori vedono incisi gravemente dalle disposizioni suindicate. “

-La disparità di trattamento, l’illogicità e l’ingiustizia manifesta che colora l’incompatibilità prevista dal Regolamento è ancora più evidente se comparata per il mediatore esperto che appartiene ad altre figure professionali diverse dall’avvocato per le quali non è previsto alcun tipo di incompatibilità, né è prevista alcuna incisione sulla legge professionale di appartenenza, lasciandone immune il contenuto in punto di incompatibilità e requisiti.

Dunque, appare lapalissiana l’irragionevolezza e la disparità di trattamento che connota le previsioni.”

[16] Nelle more – in data 2 ottobre us – veniva approvato lo schema di domanda – che faceva decorrere il termine improrogabile di 6 mesi per presentare le domande per gli avvocati mediatori esperti in possesso dei requisiti previsti per l’iscrizione – che riproduceva le incompatibilità ed i requisiti previsti nel DM. Ciò veniva evidenziato al giudicante.

[17] “Il diritto va – questo sì – inventato, nel senso del latino invenire, ossia trovare; va cercato e trovato nelle trame dell’esperienza, sia quando la regola manca, sia quando la regola troppo vecchia o troppo generica non si presta a ordinare i fatti (i quali vanno letti alla luce della loro specifica storicità).”. “ Paolo Grossi in https://giustiziacivile.com/giustizia-civile-riv-trim/sulla-odierna-incertezza-del-diritto