Prof. Mario Bassani
Premessa.
L’articolo 1 del decreto legge 28 dicembre 2013 n. 149, convertito con modificazioni in legge 21 febbraio 2014, ha abolito il finanziamento pubblico ai partiti politici e ha ammesso l’accesso alla contribuzione diretta volontaria fiscalmente agevolata e alla contribuzione indiretta, quale è la prassi che si sta consolidando di finanziamento dei partiti per il tramite di fondazioni e associazioni collegate ai partiti medesimi [In queste note si userà il termine di partiti politici anche per i movimenti presenti in Parlamento, perché tendono a svolgere pure essi azione politica].
L’erogazione e l’accettazione dei contributi è tuttavia subordinata all’osservanza del DL sopra richiamato le cui prescrizioni devono essere seguite nella elaborazione degli statuti.
La norma di riferimento è nell’articolo 3, c. 1, che appunto impone ai partiti che intendono giovarsi di contributi privati di dotarsi di uno statuto con contenuti particolari. Fra questi il metodo democratico, che per l’articolo 49 della Costituzione costituisce titolo per il riconoscimento ai partiti politici della funzione di concorrere alla elaborazione della politica nazionale.
Gli articoli successivi prevedono l’istituzione in un apposito registro. La domanda di iscrizione è sottoposta all’esame di una Commissione che valuta la sussistenza dei requisiti stabiliti dalla legge. L’iscrizione nel registro è anche condizione per poter beneficiare di risorse finanziarie da parte di soggetti ed enti privati.
Fra i requisiti, oltre a quelli sopra indicati, è prescritta la trasparenza e la semplificazione dei mezzi di comunicazione ad elevata accessibilità e di sostegno agli iscritti disabili che intendono partecipare alla vita del partito.
La normativa impone anche la rendicontazione e il controllo sui bilanci affidato alla Commissione.
Prima di questa normazione puntuale si era discusso sui criteri di identificazione del concetto di metodo democratico quale requisito richiesto dalla Costituzione all’articolo 49 perché un partito politico possa promuovere iniziative politiche rilevanti per il governo della nazione.
Secondo la dottrina prevalente si riteneva che il medo democratico riguardasse la vita interna dei partiti nella scelta dei dirigenti e nella formazione degli indirizzi politici, mentre per altri si riteneva che fosse solo necessaria una partecipazione democratica nel concorrere alla elaborazione della politica nazionale. Nella sintesi, leale competizione fra i partiti e all’interno di essi criteri di partecipazione di tutti gli iscritti a dibattiti, confronti, congressi, seminari e scuole di formazione e per l’elezione degli organi deliberativi senza il ricorso a criteri elitari o autoreferenziali.
Quanto al contenuto degli statuti, l’articolo 3, c.1 del DL detta disposizioni particolari. Queste disposizioni riguardano criteri e procedimenti di affiliazione, di composizione e di elezione degli organi assembleari e direttivi, la fissazione dei diritti e degli obblighi degli iscritti, il codice di disciplina con le sanzioni in caso di violazioni. In una parola, uno schema di statuto che si rifà agli statuti delle fondazioni e delle associazioni di diritto privato, come esplicitato nelle premesse di alcuni partiti.
Con queste prescrizioni il legislatore inteso vincolare i partiti politici che intendono conseguire il riconoscimento a tutti gli effetti. Questo sta a significare che se un partito politico non si uniforma a queste regole, non solo non può accedere ai finanziamenti privati, ma neppure può dare un contributo alla elaborazione della politica nazionale nella forma costituzionalmente tutelata se non come manifestazione della libertà di pensiero.
Gli statuti di alcuni partiti e movimenti presenti in Parlamento – Elementi comuni
Si può passare ad un esame di sintesi degli statuti vigenti dei partiti politici, alcuni dei quali assumono la denominazione di movimento [Gli statuti dei partiti e dei movimenti sono ricavabili dai rispettivi siti, salvo quello della Lega per Salvini Premier in Gazzetta Ufficiale, S.O del 22 novembre 2018 n. 272].
Si rileva che un dato comune è rappresentato dalla affermazione della volontà di perseguire gli interessi della Nazione, ma con diversi mezzi e obiettivi che caratterizzano le singole visioni politiche. Il dato comune, che trova riferimento nelle associazioni non riconosciute, è rappresentato dai metodi per l’espressione della volontà degli iscritti, degli associati e dei simpatizzanti di partecipare alla definizione di obiettivi politici.
La partecipazione degli iscritti nei partiti e nei movimenti è però attenuata da una sempre più marcata caratterizzazione personale e dalla mancata celebrazione in più casi di assemblee e di congressi deliberativi.
Movimento 5 Stelle.
Una impostazione particolare è seguita dal Movimento 5 Stelle che prevede un modello di democrazia diretta, sul quale più avanti si tornerà.
Questo Movimento non ha mai assunto la denominazione di partito, pur essedo stato determinante nella vita politica della Nazione per il tramite dei suoi gruppi parlamentari e dei suoi dirigenti nella formazione dei governi successivi alle elezioni del 2018.
Il Movimento è stato fondato come associazione non riconosciuta per iniziativa dei signori Giuseppe Grillo, Enrico Grillo ed Enrico Maria Nadasi con atto 14 dicembre 2012 Notaio dott. F. D’amore in Cogoleto rep. 3442/racc. 2689.
Lo statuto del Movimento prevede che nei primi tre anni dalla fondazione sono chiamati a comporre il consiglio direttivo i tre soci fondatori, ma non risulta che alla scadenza del triennio il consiglio sia stato rinnovato. Una modifica della composizione del consiglio è intervenuta il 22 gennaio 2012 per il tramite di una consultazione da remoto degli iscritti, ma ancora non ne è stata data attuazione stando a quando riferiscono organi di stampa.
La finalità del Movimento è quella di promuovere lo sviluppo della società civile sulla base di principi che richiamano quelli dell’Illuminismo ripresi dalla Rivoluzione francese. Ed in effetti i valori definiti fondanti dallo statuto del Movimento sono così elencati con grafia in carattere neretto: Libertà, Uguaglianza, Dignità, Solidarietà, Fratellanza e Rispetto.
Sempre secondo questo statuto, lo Stato deve limitare il corpo delle leggi che ne regolano il funzionamento a quegli ambiti propri di tutela e salvaguardia degli interessi della collettività e dei diritti delle persone.
L’attuazione dell’indirizzo politico e l’iniziativa di promuovere testi di legge nel rispetto dei principi e delle direttive del Movimento, come previsto dall’articolo 2, c. 2, dello statuto, sono affidate ai Gruppi Parlamentari. Per la Camera dei Deputati il testo è stato approvato il 5 novembre 2020 seguendo i criteri dettati l’articolo 15, c. 2-bis del Regolamento della Camera medesima.
Su questo specifico vincolo dei gruppi parlamentari al partito di riferimento si è a lungo discusso.
Si era mossi dalla premessa che i gruppi sono organi del Parlamento e in dottrina si era affermato che in alcune evenienze si verifica un vero e proprio legame fra il gruppo parlamentare organo del Parlamento e il gruppo parlamentare organo del partito per le iniziative legislative che si ritiene debbano essere promosse.
Su questa impostazione si regge lo statuto del gruppo parlamentare del Movimento che nei primi due commi dell’articolo 2 prescrive sì il concorso nella determinazione dell’indirizzo politico di concerto con l’associazione Movimento 5 Stelle ma con un vincolo imposto dal Movimento medesimo nella adozione ed elaborazione delle iniziative parlamentari. Accade che parlamentari che ritengono di non rispettare questo vincolo perché non condividono la linea politica del partito e non si adeguano ai deliberati della maggioranza, possono venire espulsi ovvero essi stessi si ritengono liberi di passare ad altro gruppo parlamentare. Prassi censurabile perché se è pur vero che il divieto di vincolo di mandato lo consente, non viene tenuto conto che gli elettori li hanno votati per adesione a un indirizzo politico quale è di volta in volta fissato dalla maggioranza medesima.
Un particolare strumento di partecipazione degli scritti presente nello statuto del Movimento è rappresentato dalla Piattaforma Rousseau di proprietà di una società privata ad essa legata da un contratto di servizio. E’ su questa piattaforma che gli iscritti esprimono il loro voto con formalità telematica. La maggioranza che ne risulta esprime la volontà del Movimento anche su temi di particolare rilevanza politica, fino a votare per adesione o diniego alla formazione di Governi. Alla maggioranza risultante anche con poco scarto, come è accaduto, ne sono vincolati gli organi direttivi e i gruppi parlamentari [Al momento in cui questa nota va alla stampa si ha notizia di una revisione di questo particolare rapporto contrattuale].
Strumento e procedure legate a una concezione di democrazia diretta e partecipata che però contrastano con il già richiamato divieto di vincolo di mandato sancito dal più volte richiamato articolo 67 della Costituzione, se i dirigenti e gli stessi parlamentari sono vincolati a un voto espresso e registrato su questa piattaforma.
E’ ben vero che la sovranità appartiene al popolo, come recita il secondo comma dell’articolo 1 della Costituzione, ma viene precisato che essa non viene esercitata in forma diretta, salvi i casi di referendum popolare, ma nei limiti e principi della costituzione medesima che derivano dal concetto di democrazia rappresentativa. Deriva che, ancora richiamando l’articolo 97 della Costituzione, ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione, e non i suoi elettori né tanto meno soggetti terzi.
Lega per Salvini Premier
Una singolarità si rinviene nello statuto della Lega che si definisce Movimento Politico Lega per Salvini Premier – di seguito Lega – considerato che accentua la personalizzazione del movimento medesimo. Ma non solo questo. Un lettore poco attento sarebbe portato a ritenere che questa formulazione comporti automatismo nella designazione (anche conferimento?) dell’incarico di Presidente del Consiglio (non, impropriamente, premier). Salvo che si tratti solo di un auspicio, e per offrire agli elettori una prospettiva accattivante.
Quanto alle finalità della Lega, lo statuto le individua nell’articolo 1 con scopi alcuni dei quali estranei ai principi e al dettato costituzionale. Sia pure con metodi pacifici, occorre considerare che neppure rispettandoli può essere conseguita la trasformazione della Repubblica, una e indivisibile (art. 5 Cost), in uno stato federale.
Si è piuttosto indotti a ritenere che lo statuto intenda attivare un processo di revisione della Costituzione per la rimozione di questa norma sulla unità e indivisibilità della Repubblica, ma la dottrina più autorevole afferma che i principi fondanti della Repubblica non possono essere rimossi o modificati con quel processo [La questione era sorta quando si discuteva di alcune iniziative per riportare alla monarchia la forma dello Stato]
Anche la promozione di iniziative dirette a sostenere la libertà e la sovranità dei popoli a livello europeo desta qualche perplessità nel raffronto con la nostra Costituzione che, all’articolo 10, comma 1, impone il rispetto dei trattati internazionali, e fra questi i trattati istitutivi della Comunità Europea, che non prevedono cessioni di sovranità ma solo direttive e regolamenti vincolanti per uniformare le normative nazionali in specifiche materie.
Una ulteriore annotazione sullo statuto della Lega per Salvini Premier occorre farla al riguardo dell’articolo 33 che elenca i doveri degli eletti a cariche pubbliche. Vi si legge che se la carica è retribuita deve essere assicurata una contribuzione al partito. L’estensore non ha considerato che non di retribuzione si tratta ma di indennità con il significato proprio di questi termini. Altro esempio di come il lessico può essere fuorviante.
Fratelli d’Italia.
Anche lo statuto del Movimento Fratelli d’Italia (FdI) presenta alcune singolarità indicando fra i maggiori obiettivi l’uscita dalla Comunità Europea. Le altre finalità elencate nell’articolo 1 ne richiamano alcune che sono condivisibili perché patrimonio di tutti, quali: dare corpo a regole per la pari opportunità di genere, oltre a sovranità popolare, libertà, democrazia, giustizia, solidarietà sociale, equità fiscale.
L’attenzione cade sull’affermazione che il Movimento deve partecipare alla costruzione dell’Europa dei Popoli. E’ un obiettivo non diretto a creare una struttura federale, ma nell’intendimento di porre l’accento sulla sovranità dei popoli in una Europa che viene identificata nella sua sola delimitazione geografica.
Sulla parte dedicata all’organizzazione, lo statuto di FdI si attiene pure esso alle regole comuni alle associazioni non riconosciute quali la qualifica di socio e i criteri per l’adesione e per l’accettazione, l’elencazione dei diritti e dei doveri dei soci, l’elezione degli organi assembleari e direttivi, il codice di disciplina e sanzioni.
Forza Italia.
Lo Statuto di Forza Italia (FI), nel testo risultante dalle modifiche adottate nel 2015 e nel 2017, definisce questa forza politica un Movimento e non si discosta pure esso, se non per aspetti particolari, dalle norme che regolano le associazioni non riconosciute che vengono richiamate per gli aspetti riguardanti la qualifica di socio e la sua ammissione e accettazione e la formazione degli organi direttivi e assembleari.
Le finalità del partito inserite nell’articolo 1 si rifanno ai valori universali di libertà, giustizia e solidarietà con l’intento di concretamente operare a difesa del primato della persona in ogni sua espressione per lo sviluppo di una moderna economia di mercato e per una corretta applicazione del principio di sussidiarietà.
Italia Viva.
Lo statuto accentua la visione politica di questo partito, che deve essere ritenuta casa aperta a tutte le donne e agli uomini che si identificano nei valori propri dello Stato liberale, laico e inclusivo e fondato sulla divisione dei poteri, nella Costituzione repubblicana antifascista, nella Carta dei Diritti Fondamentali della Unione Europea e nella Dichiarazione Universale dei Diritti umani.
Quanto alla struttura, pure esso ricalca gli schemi delle associazioni non riconosciute.
Partito Democratico.
Resta infine da esaminare, fra i partiti maggiormente rappresentativi, lo statuto del Partito Democratico (PD) nel testo approvato dall’assemblea nazionale del 17 novembre 2019. In quanto partito vengono evidenziati la vocazione antifascista e il collegamento con il Partito del Socialismo Europeo presente del Parlamento di Strasburgo in un contesto di alleanza progressista.
La norma statutaria prevede anche l’adozione di iniziative con altre forze quando la dinamica politica impone la formazione e la composizione di alleanze. Nel PD l’enunciazione politica e la struttura democratica sono accentuate perché sono funzioni che il più volte richiamato articolo 49 della Costituzione affida ai partiti politici.
Particolare rilievo viene dato anche alle finalità dirette a promuovere la concreta parità di genere, a contrastare il nazionalismo, il sovranismo e il protezionismo, a non avere paura dell’altro, a riformare l’Europa più politica e meno tecnocratica e a rivendicare i valori di una democrazia rappresentativa.
Conclusioni.
Per la conclusione di queste note si può ricordare quanto scriveva Platone nel Dialoghi – Legge e Politica – ove si legge che l’arte politica si ispira ai seguenti principi: a) la supremazia delle leggi; b) la misura come criterio delle leggi che oggi si direbbe principio di proporzionalità e ragionevolezza di fonte giurisprudenziale, e a cui talvolta si ispira la Corte Costituzionale nel sindacato delle leggi; c) la definizione di una funzione giurisdizionale per l’applicazione di criteri di giustizia proporzionale ed escludente il principio di legalità assoluta rispetto all’efficacia; e) il fondamento religioso delle leggi.
Principi enunciati nel IV secolo A.C. ai quali l’azione dei partiti può ispirarsi nella definizione degli scopi, salvi i diversi obiettivi da raggiungere secondo la disponibilità delle risorse.
